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但是，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府并沒有弱化社會生產(chǎn)管理職能，更沒有退出直接社會生產(chǎn)領域，恰恰相反，政府在大力推動國有企業(yè)發(fā)展和國有資本增長的新形勢下，保持和強化了自己參與社會生產(chǎn)的能力，強化了管理社會生產(chǎn)的職能。３０年來，在政府選定的許多基礎產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)領域里，已經(jīng)建立了一個規(guī)模巨大的國有企業(yè)群，國有企業(yè)資本的總量迅速增長。根據(jù)２００７年５月國資委網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，僅國有重點企業(yè)的資產(chǎn)已達到１６．０７４８萬億元，加上四大國有商業(yè)銀行的資產(chǎn)２２．５萬億元，總量為３８．５７萬億元，相當２００７年國內(nèi)生產(chǎn)總值的１．５６倍。如果把金融、電力、電信、鐵路、航空、石油、煙草、鹽業(yè)等２９個政府壟斷行業(yè)的資產(chǎn)統(tǒng)統(tǒng)算上，這個總量還要大得多。根據(jù)國家工商總局２００７年的統(tǒng)計，在企業(yè)實收注冊資本中，國有企業(yè)資本占４８．１％，國內(nèi)私人企業(yè)、港澳臺企業(yè)和外商企業(yè)的資本分別占２８％、７．３％和８．７％。就是說，國有資產(chǎn)的注冊資本總量約占全部企業(yè)注冊資本總量的一半。政府管理這個規(guī)模巨大的國有企業(yè)群和國有資本的運營，需要承擔巨大的管理職能和管理責任，要花費巨大的管理成本。而到目前為止，這個規(guī)模巨大的國有企業(yè)群和國有資本的利潤收益，還沒有正式列入政府公共財政收入的序列。

另一方面，在改革開放和市場經(jīng)濟發(fā)展的大環(huán)境中，政府在公共管理方面的職能也在不斷擴大。瓦格納所講的隨著工業(yè)化全面高速發(fā)展而帶來的國家經(jīng)濟力量和政府管理不斷強化的種種情況，在中國也是存在的。中國將長期是一個發(fā)展中國家，在工業(yè)化過程中的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)與區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)、國土資源與環(huán)境保護、建立創(chuàng)新型國家、國家經(jīng)濟安全、控制龐大人口的增長、市場秩序的維護，以及謀劃全球發(fā)展戰(zhàn)略等方面的任務很重，可以說，“瓦格納定理”在中國存在的理由，可能更加充分。

這樣，在上述兩種力量的同時推動下，就出現(xiàn)了政府繼續(xù)承擔并同時強化雙重管理職能的情況。一方面，政府管理規(guī)模巨大的國有企業(yè)群和國有資本運營，需要承擔巨大的管理職能和花費巨大的管理成本。另一方面，社會對公共服務需求的壓力不斷增加，政府也必須不斷加大對公共經(jīng)濟領域的投入，承擔起供給者的基本職能，以維持社會經(jīng)濟活動的正常運轉(zhuǎn)。

進一步分析還會發(fā)現(xiàn)，在實際運作中，政府的第一種管理職能是有相當“硬度”的。這種“硬度”，一是來自社會經(jīng)濟生產(chǎn)的自然特性，一旦政府介入對社會經(jīng)濟生產(chǎn)活動的管理，其對所有生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)的管理責任就不能稍有放松；二是來自政府機構(gòu)自身的利益考慮，因為行使社會經(jīng)濟生產(chǎn)的管理職能使許多政府機構(gòu)享有大量支配資源要素的權(quán)力，要自覺減少這種權(quán)力幾乎是不可能的。在這種情況下，政府的第二種管理職能，即承擔滿足社會公共需求的職能，就出現(xiàn)了一種“剩余效應”，即只有在充分滿足政府第一種具有“硬度”的職能出現(xiàn)剩余資源后，才能安排承擔第二種職能所需要的資源——包括財政資源和其他資源。這就是為什么在政府財政收入持續(xù)大幅度增長之后，用于投入社會公共需求的份額總是十分有限的根本原因。

怎么辦？政府繼續(xù)承擔并同時強化雙重管理職能的狀況，對于建設公共服務型政府的目標，完成新時期政府努力滿足人民群眾不斷增長的社會公共服務需求，在制度安排上是有邏輯矛盾的。因此，行政管理體制改革的方向，應當是逐步放松政府在經(jīng)濟生產(chǎn)方面的強化管理，在保持國家必要控制力的條件下，把國有企業(yè)和國有資本的大量市場經(jīng)營活動放給多種所有制形式的企業(yè)，把政府的管理職能、管理資源主要凝聚在社會公共服務上，把政府的管理體系轉(zhuǎn)變到社會公共服務體系上來。

當然，這種改革很可能要在一場深刻“震動”之后才能完成。

（作者系國家行政學院副院長）