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三、改革理論概述

在市管縣體制改革的問題上，學(xué)者們提出很多獨(dú)創(chuàng)性意見，觀點(diǎn)主要有以下幾種：

1.省直管縣論。這種觀點(diǎn)在理論界較為盛行，按照進(jìn)行程度和改革規(guī)模的不同可分為市縣分治和縮省擴(kuò)縣兩種觀點(diǎn)，后者是前者的延伸和推進(jìn)。

1)市縣分治。建立省管縣體制的實(shí)質(zhì)是省直接領(lǐng)導(dǎo)縣，市縣分治，這也是省管縣體制實(shí)行的最基本方式。市縣分治只是撤銷市管縣行政體制，地級(jí)市仍然保留，把市和縣處于同一競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，共同受治于省。在市縣分治體制下，要加強(qiáng)地級(jí)市的建設(shè)，發(fā)揮區(qū)域性中心城市的帶動(dòng)作用

2)縮省擴(kuò)縣。在市縣分治基礎(chǔ)上，實(shí)施省直管縣體制，實(shí)質(zhì)上擴(kuò)大了省一級(jí)的管理幅度。為了保持合理的管理幅度，理論上有兩種選擇：縮省或者并縣。戴均良認(rèn)為從國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)和管理需要出發(fā)全國(guó)可以設(shè)50～60個(gè)省級(jí)建制，在劃小省區(qū)的同時(shí)，可以合并規(guī)模過小的縣。學(xué)術(shù)界對(duì)此觀點(diǎn)意見不一，大多數(shù)認(rèn)為大規(guī)模重新劃分和調(diào)整省級(jí)區(qū)劃不可行，但可以適當(dāng)調(diào)整個(gè)別省級(jí)行政區(qū)劃。

2.市協(xié)縣論。這是在取消“市管縣”傳統(tǒng)概念基礎(chǔ)上建立的一種新型的城鄉(xiāng)綜合協(xié)作概念，即取消市縣之間的上下行政隸屬關(guān)系，建立互相協(xié)作的平行互動(dòng)關(guān)系。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，建立城鄉(xiāng)協(xié)作的行政管理體制和均等化的公共服務(wù)保障體制，通過改革探索，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣論。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣也是改革“市管縣”體制弊端的有效途徑，為大多數(shù)學(xué)者所認(rèn)可。操作方式是在中央政策和法律允許以及原有行政區(qū)劃不變的情況下，賦予部分縣與市相同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理權(quán)，包括審批權(quán)、稅收權(quán)和人事任免權(quán)等“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革的直接受益者是原有“市管縣”體制下處于弱勢(shì)或不公平待遇的縣級(jí)地區(qū)，它們?cè)诟母镏蝎@得了更大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)限，并得以重新分配資源。

4.復(fù)合行政論。所謂復(fù)合行政，就是在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)公共服務(wù)，跨行政區(qū)劃、跨行政層級(jí)的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經(jīng)交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機(jī)制。復(fù)合行政旨在轉(zhuǎn)變政府職能，注重政府內(nèi)部職能的整合與轉(zhuǎn)化，引入公共治理理念，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)合作以實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。

四、體制改革的理性思考與設(shè)想

從實(shí)踐中看，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的改革模式在各地方應(yīng)用較為廣泛，但也遇到了很多問題：強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)政策與國(guó)家體制與法律法規(guī)不適應(yīng)，權(quán)力難以真正下放；經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，基礎(chǔ)財(cái)政壓力日益增大；土地、工商、稅務(wù)等垂直管理部門在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊；縣級(jí)政府?dāng)U權(quán)后，省級(jí)政府管理半徑增加，缺乏對(duì)縣級(jí)政府權(quán)力的有效監(jiān)督。此外，在省直管縣試點(diǎn)改革方面，據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，總體效果不錯(cuò)，但也同樣面臨著政策與法律、法規(guī)不適應(yīng)、省級(jí)政府管理壓力大等問題。另外幾種市管縣改革的理論方法，也在理論解釋和具體實(shí)踐方面存在諸多問題，亟需進(jìn)一步探討解決。

可見，對(duì)市管縣體制改革現(xiàn)有理論進(jìn)行理性思考和改革創(chuàng)新十分必要。本文在結(jié)合省直管縣和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣等多種理論的優(yōu)勢(shì)和中國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，提出“擴(kuò)權(quán)自治”的改革設(shè)想，以期對(duì)市管縣改革問題的解決有所裨益。

擴(kuò)權(quán)與自治相結(jié)合，自上而下擴(kuò)權(quán)，自下而上推進(jìn)自治，二者同時(shí)進(jìn)行、相互補(bǔ)充，最終達(dá)到減少行政層級(jí)、提高行政效率的目的。充分肯定省直管縣體制的優(yōu)越性，撤銷地級(jí)市行政級(jí)別，實(shí)行城市級(jí)別統(tǒng)一化，并且市、縣分治，處于同一行政級(jí)別并且接受省的直接領(lǐng)導(dǎo)管轄。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)整省、市縣級(jí)行政單位的數(shù)量和管理幅度，增加省級(jí)行政單位數(shù)量，限制市管轄的區(qū)域范圍，實(shí)行縣級(jí)行政單位的升級(jí)與合并。給予市、縣更多的行政權(quán)力，充分發(fā)揮地方自主性，提高地方活力。逐步擴(kuò)大縣級(jí)以下自治范圍，隨著城市化的推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將逐漸融入縣，自治體系也將隨之提升，最終取消鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政層級(jí)，實(shí)現(xiàn)從中央到地方三級(jí)制。具體操作如下：