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（二）復(fù)墾指標(biāo)跨省域調(diào)用具有較強(qiáng)的可操作性

1、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，存量建設(shè)用地復(fù)墾成本低，造地潛力大。豫、冀、魯、皖、湘、鄂等農(nóng)民工輸出大省農(nóng)村，農(nóng)民戶均宅基地面積都在300平方米以上，而其戶均住房面積只100平方米左右，如果整治到像浙江省農(nóng)村戶均宅基地面積僅164.26平方米的水平，我國(guó)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村就能低成本地復(fù)墾出大量的耕地面積。例如，安徽省國(guó)土資源廳曾披露，目前，該省農(nóng)村居民點(diǎn)人均綜合用地190多平方米，即使按照新農(nóng)村建設(shè)人均上限120平方米計(jì)算，通過(guò)土地整治，可置換的潛力大約為600萬(wàn)畝。

經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村戶均宅基地面積較大和住房建筑面積較小、質(zhì)量較差、造價(jià)較低，這對(duì)于實(shí)施整村拆遷改建和成片退宅復(fù)墾而言，是一個(gè)有利條件。實(shí)際上，外出進(jìn)城農(nóng)民工中好大一部分是未婚青年農(nóng)民，他們一般還沒(méi)有獨(dú)立的住房，部分已婚且有獨(dú)立住房的也許其宅基地處于村中央而難以單獨(dú)復(fù)墾，但外出農(nóng)民工人數(shù)較多的村，由于外出農(nóng)民工按最低成本價(jià)購(gòu)買(mǎi)城鎮(zhèn)住房所得實(shí)惠將遠(yuǎn)大于退宅復(fù)墾的付出，因而必然會(huì)有多個(gè)家庭愿意以縮減或退出宅基地?fù)Q取“農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)適用房”的購(gòu)買(mǎi)資格，而且由于外調(diào)復(fù)墾指標(biāo)可收取4.5萬(wàn)元/畝的造地費(fèi)，所以，在當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織的協(xié)調(diào)、推動(dòng)下，外出農(nóng)民工較多的村就既有村民自發(fā)要求、又有資金支撐而組織實(shí)施整村或成片的拆遷改建。通過(guò)拆遷改建，既為外出農(nóng)民工完全遷居城鎮(zhèn)創(chuàng)造條件，為他們提供外調(diào)的復(fù)墾指標(biāo)，同時(shí)也能使未外出村民改善居住條件，并增加勞均生產(chǎn)資料。

再拓展一層講，如果復(fù)墾指標(biāo)能跨省域調(diào)用，那么，拆遷舊村和退宅復(fù)墾還能大規(guī)模地實(shí)施，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村大量地拆遷改建村莊并實(shí)施存量建設(shè)用地復(fù)墾、經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)以每畝10萬(wàn)元左右的價(jià)格出資金購(gòu)買(mǎi)復(fù)墾指標(biāo)，這一既能為欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村贏得大量外來(lái)資金和改變落后面貌、又能為經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)拓展用地空間的雙贏兩利式合作，就能廣泛、深入地開(kāi)展。因?yàn)闁|部沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)，由于用地指標(biāo)緊缺而復(fù)墾指標(biāo)的市場(chǎng)價(jià)已漲得很高。例如，目前余姚市政府收購(gòu)市內(nèi)復(fù)墾指標(biāo)的價(jià)格已達(dá)到15萬(wàn)元/畝，寧波市北侖區(qū)政府收購(gòu)區(qū)內(nèi)復(fù)墾指標(biāo)的價(jià)格已達(dá)到25萬(wàn)元/畝。——此為本文題外話，就簡(jiǎn)要提及。

2、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的青壯年農(nóng)民已大量地跨省、市到二三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)就業(yè)。據(jù)媒體報(bào)道：2009年，河南省農(nóng)村外出務(wù)工的有1974萬(wàn)人，湖南省外出務(wù)工農(nóng)民達(dá)到1209萬(wàn)人；2009年6月底，全國(guó)外出務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民工總數(shù)約14677萬(wàn)人，按輸出地來(lái)分，東部、中部和西部地區(qū)外出農(nóng)民工比重分別為29.6%、37.6%和32.8%，按輸入地分，東部地區(qū)吸納外出農(nóng)民工占外出農(nóng)民工總數(shù)的66.7%，中部地區(qū)占14.7%，西部地區(qū)占18.2%。億萬(wàn)農(nóng)民工異地實(shí)現(xiàn)就業(yè)，而且輸出與輸入的人、地分布很不均勻，這既表明了“生產(chǎn)力的發(fā)展”要求“占補(bǔ)平衡”政策調(diào)改，也表明了復(fù)墾指標(biāo)跨省域調(diào)用這一“上層建筑”的改革將與現(xiàn)階段的“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”相適應(yīng)！

3、讓進(jìn)城農(nóng)民工以退出宅基地使用權(quán)跨省域置換“農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)適用房”購(gòu)買(mǎi)資格，堪稱為億萬(wàn)農(nóng)民工的熱切期盼！目前，一個(gè)農(nóng)民工在長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)打工的年收入大約有1.5萬(wàn)—2萬(wàn)元，兩夫妻都進(jìn)企業(yè)打工年收入就有3萬(wàn)—4萬(wàn)元，舉家遷居就業(yè)地城鎮(zhèn)后，即使家庭人口按4人計(jì)，人均年收入也有7500—10000元，大大超過(guò)近期眾多媒體報(bào)道的2009年度全國(guó)“農(nóng)民人均收入首次突破5000元”。進(jìn)城農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)完全遷居城鎮(zhèn)后，不僅年收入增加，生活條件改善，而且也有利于本人及其子女將來(lái)的發(fā)展。

4、跨省域調(diào)用復(fù)墾指標(biāo)，能確保全國(guó)耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低。首先，全國(guó)各地的國(guó)土管理部門(mén)已實(shí)現(xiàn)國(guó)土部垂直管理，只要政策設(shè)計(jì)嚴(yán)密、管理制度完善，復(fù)墾造地及復(fù)墾指標(biāo)的跨省域調(diào)用，各級(jí)國(guó)土管理機(jī)構(gòu)一定能管實(shí)、管好。其次，近幾年，國(guó)土部已同意某些地區(qū)進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加的“雙掛鉤試點(diǎn)”，讓進(jìn)城農(nóng)民工在退出并復(fù)墾農(nóng)村宅基地的同時(shí)將復(fù)墾指標(biāo)隨戶籍遷調(diào)到就業(yè)地城鎮(zhèn)，實(shí)際上也是“以農(nóng)村宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)住房”的一種創(chuàng)新形式，只是“雙掛鉤試點(diǎn)”應(yīng)用于解決進(jìn)城農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)問(wèn)題的創(chuàng)新和拓展。再則，若設(shè)定每1人（或1戶）外遷戶籍必須復(fù)墾農(nóng)村宅基地300平方米以上，復(fù)墾后的耕地必須可栽種糧食作物并旱澇保收才能驗(yàn)收合格認(rèn)定為復(fù)墾指標(biāo)，而且設(shè)定進(jìn)城農(nóng)民工購(gòu)買(mǎi)城鎮(zhèn)“農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)適用房”的前置條件是隨戶籍遷調(diào)低限為200平方米/人（或戶）的復(fù)墾指標(biāo)，這樣，大批農(nóng)民工遷居城鎮(zhèn)后，全國(guó)耕地總量必將大幅度增加，18億畝耕地的質(zhì)量不至于下降。（陳蓉，華東政法大學(xué)行政法專(zhuān)業(yè)研究生；陳清波，浙江省余姚市委市政府農(nóng)村工作辦公室副主任）