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公共利益是近幾年討論較多的一個(gè)話題，雖然法律法規(guī)都在保護(hù)公共利益，但對(duì)這一概念沒(méi)有做具體的界定。那么，該怎樣來(lái)界定“公共利益”的涵義？當(dāng)前對(duì)公共利益的有哪些認(rèn)識(shí)誤區(qū)？當(dāng)前有關(guān)公共利益的理解中最突出的問(wèn)題是什么？——編者

本刊特請(qǐng)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所副研究員余少祥解答。

前不久，國(guó)務(wù)院法制辦公布《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》征求意見(jiàn)稿，將“什么是公共利益”的討論再一次推向公眾視野。該草案以列舉的方式列出六種公共利益，但沒(méi)有對(duì)這一概念做出具體界定。作為國(guó)家和社會(huì)生活的“關(guān)鍵詞”，公共利益保護(hù)已為我國(guó)憲法、民法通則、刑法、行政許可法、土地管理法和物權(quán)法等數(shù)十部法律法規(guī)所規(guī)定，但迄今為止沒(méi)有一部法律法規(guī)對(duì)這一概念做出明確界定。據(jù)報(bào)道，《物權(quán)法》在審議時(shí)因未對(duì)公共利益做出界定受到諸多質(zhì)疑。對(duì)此，立法部門(mén)的解釋是，在不同領(lǐng)域和不同情形下，公共利益是不同的，情況相當(dāng)復(fù)雜，物權(quán)法作為民事法律，不宜也難以對(duì)各種公共利益做出統(tǒng)一規(guī)定。由于缺乏權(quán)威統(tǒng)一界定，這就使得中國(guó)法制史上出現(xiàn)了一道奇觀——很多法律法規(guī)都在保護(hù)公共利益，卻對(duì)公共利益的認(rèn)識(shí)相當(dāng)模糊。

目前，我國(guó)的公共利益范圍和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)主要由行政機(jī)關(guān)掌握。這是一個(gè)過(guò)渡狀態(tài)和權(quán)宜之策，存在一個(gè)很大的問(wèn)題。從責(zé)份上看，是行政機(jī)關(guān)集體越權(quán)，立法和司法機(jī)關(guān)集體失語(yǔ)。本質(zhì)上，公共利益的界定是一個(gè)憲法問(wèn)題，必須由立法機(jī)關(guān)來(lái)確立，只有在出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)，才由司法機(jī)關(guān)通過(guò)個(gè)案判決最后確定。行政機(jī)關(guān)作為法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其主要職責(zé)是忠實(shí)地履行法律，因此無(wú)權(quán)設(shè)定法律的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。所謂有限政府，是指沒(méi)有法律明確授權(quán)，不為政府權(quán)力。所謂依法行政，是指行政機(jī)關(guān)的任何作為都必須有法律依據(jù)，否則就是違法。因此，不論從哪個(gè)角度看，由行政機(jī)關(guān)確立公共利益的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和范圍，執(zhí)掌公共利益事實(shí)上的話語(yǔ)權(quán)是“名不正，言不順”。但這還不是最大的問(wèn)題，最大的問(wèn)題是不少行政機(jī)關(guān)常常把經(jīng)“念歪了”，最終導(dǎo)致“事不成”。從實(shí)踐中看，目前在公共利益的認(rèn)識(shí)上主要有以下問(wèn)題和誤區(qū)。