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一、不能將“群體利益”混同為公共利益

所謂群體，是個(gè)體基于一定的目的組織起來(lái)的團(tuán)體，其利益和價(jià)值取向具有很強(qiáng)的偏私性?，F(xiàn)代社會(huì)，一些群體總是試圖利用公共利益的概念使其自身利益合法化和正當(dāng)化，結(jié)果是強(qiáng)勢(shì)群體吞噬了大部分利益，而其他群體的利益往往落空。公共利益不是群體利益，它是各種各樣群體利益中具有共性部分的綜合，是其中具有公共性和普遍性的利益。二者的主要區(qū)分是，公共利益在實(shí)體上具有共享性，不能分割，即它不能為某些人獨(dú)占而排除他人享有，其數(shù)量不能像群體或私人利益那樣劃分，也不能由群體或個(gè)人按照其偏好多要一點(diǎn)或少要一點(diǎn)。現(xiàn)代社會(huì)保障為什么被稱公益性事業(yè)，因?yàn)樗槍?duì)的是所有的社會(huì)成員，而不是特定的群體或個(gè)人。反之，如果“社會(huì)保障”只保障一部分人或一部分群體的利益，就不能說(shuō)是公益事業(yè)。比如，19世紀(jì)沙皇俄國(guó)規(guī)定，只有軍隊(duì)或政府工作人員退休后才能得到養(yǎng)老金，實(shí)際上它維護(hù)的是沙皇軍事集團(tuán)和官僚集團(tuán)的利益，而非公共利益。再如，我國(guó)的社會(huì)保障制度一直將農(nóng)民和農(nóng)民工排斥在外，維護(hù)的也是群體利益，不是公共利益。

二、不能將“國(guó)家利益”簡(jiǎn)單地等同為公共利益

確實(shí)，國(guó)家利益與公共利益有一致的成分，當(dāng)國(guó)家的大政方針代表了公共利益和公眾的利益時(shí)，就是如此。但是，在現(xiàn)代政治學(xué)看來(lái)，所謂國(guó)家利益是基于國(guó)家權(quán)力、主權(quán)或領(lǐng)土而產(chǎn)生的利益，一般體現(xiàn)在對(duì)外關(guān)系中?，F(xiàn)在有一種觀點(diǎn)，國(guó)家利益就是公共利益，公共利益高于一切。這是一種誤解。作為政治實(shí)體，國(guó)家有其獨(dú)立的利益形式，并非所有的國(guó)家利益都是公共利益。比如說(shuō)，國(guó)家機(jī)關(guān)的利益就不是公共利益。當(dāng)年法西斯德國(guó)和日本窮兵黷武，對(duì)內(nèi)實(shí)行高壓統(tǒng)治，對(duì)外瘋狂擴(kuò)張，發(fā)動(dòng)侵略戰(zhàn)爭(zhēng)，雖然符合國(guó)家利益，卻不符合公共利益。事實(shí)上，它只符合少數(shù)統(tǒng)治者或統(tǒng)治集團(tuán)的利益，不符合民族利益和公共利益。古往今來(lái)，這樣的例子不在少數(shù)。本質(zhì)上，國(guó)家是由公民授權(quán)組成的，其利益是有限的。具體地說(shuō)，公共利益包括某些國(guó)家利益，也包括某些社會(huì)利益。另有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政府是國(guó)家的組織形式，它代表國(guó)家和公共利益。這句話只說(shuō)對(duì)了一半，政府本身也是一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”，它有自己獨(dú)立的利益，如部門(mén)利益和政府機(jī)構(gòu)的工資、福利、待遇等，都是政府利益的體現(xiàn)，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為政府沒(méi)有自己的利益，其行為必然代表公共利益。我們一直認(rèn)為，政府是天生的“道德人”，它只會(huì)做好事，不會(huì)做壞事，因此任何以政府的名義所做的事情都具有天然的正當(dāng)性。如果真是這樣，也就沒(méi)有不好的國(guó)家，沒(méi)有“惡政”了。

三、不能將“發(fā)展經(jīng)濟(jì)的具體項(xiàng)目”解釋為公共利益

有很多人把不少地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、科技園區(qū)、舊城改造和商品房開(kāi)發(fā)等當(dāng)成了公共利益。而在公共利益的幌子下，我們看到的是如湖南的“嘉禾事件”、江蘇的“鐵本事件”等一系列野蠻事件不斷上演。實(shí)際上，公共利益大多數(shù)指公眾能直接享受到的利益，如公共交通、公共衛(wèi)生、國(guó)防、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)等，都是能直接享受的利益，因此都是公共利益。如果只是公眾能間接享受的利益，則不能稱為公共利益。比如，一個(gè)私人企業(yè)納了很多稅，被政府用于建造公共設(shè)施和提高公共福利，我們能說(shuō)這個(gè)企業(yè)的一切獲利行為及其利益是公共利益嗎？如果是這樣，則所有追逐私利的行為都可以說(shuō)成“為了公共利益”，因?yàn)樗鼈兌家{稅。這顯然是荒謬的。公共利益有一個(gè)基本特征是非贏利性，即任何公共利益的提供者都不得從中賺取好處。從城市拆遷來(lái)看，如果政府或開(kāi)發(fā)商有“牟利”的目的，則只能稱商業(yè)行為而不是公共利益。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項(xiàng)目不言而喻是以贏利為目標(biāo)，因此即便是有助于增加公共利益總量，也不能認(rèn)定為公共利益。根據(jù)現(xiàn)代政府理論，政府不能也不應(yīng)該按照利潤(rùn)最大化原則去運(yùn)作它所擁有的資源，這是政府與企業(yè)最本質(zhì)的區(qū)別。

由于理解上的偏失，公共利益在現(xiàn)實(shí)中成為一個(gè)容易被利用的概念，其中最突出的問(wèn)題是成為侵犯公共利益和公民權(quán)利的借口。應(yīng)該說(shuō)，目前我國(guó)公民權(quán)利面臨的最大威脅不是個(gè)人，而是一些假借集體和國(guó)家的種種不當(dāng)行為，即不是私法的“定份止?fàn)帯眴?wèn)題，而是公法的“群己界分”沒(méi)有做好。因此，如何協(xié)調(diào)公共利益與個(gè)人權(quán)利，不僅是一個(gè)理論問(wèn)題，也是司法和行政實(shí)踐中的重要問(wèn)題。從世界各國(guó)情況看，很多國(guó)家的法律都承認(rèn)公共利益的優(yōu)先性，但前提條件是，不得損害公民權(quán)利，尤其是基本權(quán)利。在我國(guó)，政府是最大的“經(jīng)濟(jì)人”，它既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員，由于缺乏有效的制約機(jī)制，一些地方政府常常將部門(mén)利益、地方利益甚至商業(yè)利益粉飾為公共利益，由此造成的社會(huì)問(wèn)題一直比較多，引發(fā)的民間積怨甚至暴力事件也很多。依據(jù)現(xiàn)代政治理論，政府是經(jīng)公民選舉產(chǎn)生的公共事務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，它只能依靠稅收維持運(yùn)行，不能以贏利為職責(zé)，不得與民爭(zhēng)利。因此，這個(gè)問(wèn)題不解決，公共利益被濫用則不可避免。