人民代表大會為何要有任期,每屆任期多長時間較為合適?這一問題看似細節(jié),卻是我國人大制度建設的一項重要內容。新中國成立以來,我國人大的法定任期幾經修改,盡管從第一屆至第五屆人大,每屆的實際任期與其法定任期并不吻合,但隨著我國人大制度的發(fā)展與完善,人大任期也逐漸規(guī)范。作為對終身制、世襲制的一種超越,人大恰當而穩(wěn)定的任期對于推動人大的制度建設極為重要。
人大任期背后的政治理念。人民代表大會制度的理論起點是人民主權原則,即我國憲法第一條“中華人民共和國一切權力屬于人民”。由于人民不可能人人親自行使國家權力,于是人民將權力委托給其中一部分人,組成人民代表大會,并由人民代表大會代表人民來管理國家事務,這一委托的過程即為選舉,選舉的結果是一部分人獲得委托,“權為民所賦”這一權力授受過程在此得以體現(xiàn)。然而人民代表畢竟不同于人民本身,為防止代表怠于履行職責,相應地又產生罷免制度、任期制度,從而保證人民始終是國家權力的終極主人。因此,人民代表大會實行任期制,其背后的政治理念是通過對權力受托人的定期更新,使不稱職的人員定期得以淘汰并給該團體注入新的血液,進而實現(xiàn)權力的最佳委托與行使。人民代表大會也因此成為我國民主的最佳載體和表達形式。
人大法定任期的文本演變。新中國成立以來,我國共出臺了1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法、1982年憲法四部憲法,其中1982年憲法即現(xiàn)行憲法又經歷了1988年、1993年、1999年和2004年四次修訂。縱觀新中國憲法的歷次修訂,不難發(fā)現(xiàn),關于人大任期有兩大特點。一是人大任期變更頻繁。新中國成立以來的四部憲法對人大任期都有所修改,而1982年憲法頒布以來,人大的任期又經歷了1993年和2004年的兩次憲法修改??梢哉f,沒有一項憲法內容,經歷過如此頻繁的修改。二是人大任期不斷延長。1954年憲法規(guī)定,全國人民代表大會每屆任期四年,省人民代表大會每屆任期四年,直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會每屆任期兩年。1975憲法將全國人大和省、直轄市的人大任期調整為五年,地區(qū)、市、縣的人大任期為三年,農村人民公社、鎮(zhèn)的人大任期仍為兩年。1978年憲法與1975年憲法規(guī)定基本一致,1982年憲法則將縣級以上人大任期統(tǒng)一為五年,縣級和縣級以下人大任期統(tǒng)一為三年。1993年憲法修正案又將縣級人大任期延長至五年,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大任期仍是三年。2004年憲法修正案則將地方各級人大的任期統(tǒng)一調整為五年。至此,我國的五級人大,即中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級人大,任期全部統(tǒng)一為五年。
人大任期統(tǒng)一的原因分析。任何一項制度的確立和修改都不應是任意而為,尤其是人大制度這一中國的根本政治制度,其任何一個哪怕是極細小內容的確定和變動,無不需要經過反復地比較、磋商和權衡。然而,我國人大的法定任期,在進行制度設計時似缺乏充分細致的論證和說明。1954年憲法規(guī)定,中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關,全國和省級人大任期為四年,其它各級人大任期為兩年。人大任期為何如此規(guī)定,劉少奇在《關于中華人民共和國憲法草案的報告》中沒有做出說明,但指出當時憲法起草委員會在從事起草工作的時候,參考了蘇聯(lián)的先后幾部憲法和各人民民主國家的憲法,而從1954年憲法的條文中,我們可以看到蘇聯(lián)1936年憲法的影子。1936年《蘇維埃社會主義共和國聯(lián)盟憲法》規(guī)定,蘇聯(lián)最高國家權力機關是蘇聯(lián)最高蘇維埃,蘇聯(lián)最高蘇維埃每屆任期四年,邊區(qū)、省、自治省、州、區(qū)、市、村的國家權力機關是勞動者代表蘇維埃,每屆任期兩年。由此可知,我國人大任期的最初確定,在立法時主要是參考了蘇聯(lián)的做法,我們自己缺少細致論證。我國1954憲法之后的歷部憲法及憲法修正案,人大任期不斷延長,至2004年,全國各級人大任期統(tǒng)一調整為五年,王兆國在《〈中華人民共和國憲法修正案(草案)〉的說明》中解釋了修改的原因:這樣修改,各級人大任期一致,有利于協(xié)調各級經濟社會發(fā)展規(guī)劃、計劃和人事安排。事實確實如此。在我國,由于人大產生一府兩院,各級人大任期一致,可以統(tǒng)一部署換屆選舉工作,也有利于地方經濟社會的持續(xù)長遠發(fā)展。但是,統(tǒng)一的任期規(guī)定也有其不盡合理之處。
人大任期統(tǒng)一的利弊得失。各級人民代表大會任期一致,優(yōu)點是有利于換屆選舉的統(tǒng)一部署和地方經濟的持續(xù)發(fā)展,而且延長鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大任期也有利于節(jié)約其換屆選舉的經費開支。但人大任期一致的缺點也是不容忽視的,這就是各級人大任期未能與其政治職位和職責相關聯(lián)。人大是國家權力機關,其層級不同對應的職權便有所不同,關注的事務也有所不同。全國人大作為我國最高國家權力機關,其關注的是全國性乃至世界性問題,其職責內的立法、外交等事務需要代表持久地予以關注,因而要求相對比較穩(wěn)定,任期也就相應更長一些??h鄉(xiāng)兩級基層人大作為基層國家權力機關,其關注的是具體的民生問題,需要貼近民意反映民意,因而更需刺激代表體察民情、為民服務的責任感,其任期也應適當縮短一些。比較國外議會,其任期的確定一般基于兩方面考慮,一是議員不應有太長的任期以至他忘記自己的責任,二是他應當有足夠的時間使人們能夠根據(jù)他的行動過程而不是單個行為對他作出判斷。為了保證國家始終有一個精選而穩(wěn)健的組成部分,以保持穩(wěn)定和秩序以及官方見解的始終一貫,許多兩院制國家中上院的任期一般比下院要長一些。反觀我國人大任期的修改和變化,不難發(fā)現(xiàn)我們的任期確定過于簡單。各級人大究竟多長的任期較為合適,更應著眼于其國家權力機關的性質??紤]到不同級別人大其政治職位與職責的不同,省級以上人大任期五年較為合適,而基層人大同樣任期五年則顯過長。人民如何選出安全可靠的受托人,如何讓這些受托人有一個合理的任期以便更好地發(fā)揮其代表作用,這是我國人大制度建設需要認真思考的課題。
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