2011年，筆者參與了多次社會(huì)調(diào)查，對當(dāng)前我國社會(huì)管理創(chuàng)新面臨的難題進(jìn)行研究，總結(jié)出了一些問題，并分析了產(chǎn)生這些問題的原因。歲末年初，筆者針對這些問題，對進(jìn)一步加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的對策措施進(jìn)行了深入思考，認(rèn)為，2012年進(jìn)一步加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理至少需要做好以下工作。

（一） 認(rèn)識(shí)社會(huì)體制，夯實(shí)社會(huì)管理體制創(chuàng)新的基礎(chǔ)

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理是一項(xiàng)長期戰(zhàn)略任務(wù)，而不僅僅是應(yīng)對當(dāng)前出現(xiàn)的各種棘手的社會(huì)問題。建立穩(wěn)定有序、充滿活力的社會(huì)管理體制必須深化對社會(huì)體制的認(rèn)識(shí)。如果說，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的核心問題是明晰產(chǎn)權(quán)和建立價(jià)格體制，那么，中國在由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，社會(huì)體制的核心問題就是建立合理的利益格局和公眾參與機(jī)制?；仡櫄v史和關(guān)注現(xiàn)實(shí)，在明晰產(chǎn)權(quán)和建立競爭環(huán)境的過程中，由于歷史原因以及個(gè)人稟賦、受教育程度等差異，造成了社會(huì)的不平等。消除這種不平等需要政府建立合理的利益格局。價(jià)格機(jī)制的建立為市場主體參與競爭提供了體制環(huán)境，但是過度競爭容易導(dǎo)致社會(huì)過分關(guān)注金錢和利益追逐，忽視社會(huì)生活。引導(dǎo)公眾關(guān)注社會(huì)生活需要政府鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織等參與建立公眾參與機(jī)制。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，個(gè)體追逐利益最大化是不可避免的，問題在于政府如何創(chuàng)造條件，完善規(guī)章制度，鼓勵(lì)和支持各類市場主體積極參與財(cái)富的創(chuàng)造，確保逐利的合理性和合法性。政府要幫助市場把蛋糕做大，更要指導(dǎo)市場把蛋糕切好。在個(gè)人、企業(yè)，甚至包括地方政府追求自身利益最大化的過程中，中央政府要最大限度發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，這就是宏觀社會(huì)調(diào)控，也是社會(huì)管理的最頂層設(shè)計(jì)。

在市場經(jīng)濟(jì)中，商品和服務(wù)的供需關(guān)系受價(jià)格規(guī)律和市場機(jī)制影響。市場經(jīng)濟(jì)會(huì)激勵(lì)經(jīng)濟(jì)增長，也會(huì)導(dǎo)致通貨膨脹，經(jīng)濟(jì)在高速發(fā)展之后又會(huì)出現(xiàn)停滯倒退，這種周期波動(dòng)會(huì)對社會(huì)資源及經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重影響。于是，就需要經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控著力于整體的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作，通過人為調(diào)節(jié)供應(yīng)與需求，來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的目標(biāo)。同樣，在社會(huì)生活中，受利己主義等不良思想的影響，個(gè)人行為、組織行為也會(huì)出現(xiàn)越軌，導(dǎo)致社會(huì)秩序混亂甚至社會(huì)動(dòng)蕩。這種失序和動(dòng)蕩同樣會(huì)對人們生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重影響。這就需要宏觀社會(huì)調(diào)控著力于整體社會(huì)的運(yùn)作，通過人為調(diào)節(jié)個(gè)人和群體的行為，來達(dá)到社會(huì)進(jìn)步、社會(huì)有序、社會(huì)和諧的目標(biāo)。社會(huì)宏觀調(diào)控的手段包括發(fā)展規(guī)劃、公共財(cái)政、社會(huì)規(guī)范以及行政手段?？傮w來看，中央政府在社會(huì)管理上的責(zé)任是確保基本公共服務(wù)的均等化，制定地方政府、基層政府、社會(huì)和企業(yè)參與社會(huì)事務(wù)的制度框架。地方政府則負(fù)責(zé)社會(huì)組織、慈善事業(yè)、基層組織、公民參與等社會(huì)事務(wù)。

創(chuàng)新和完善社會(huì)管理體制，要在正確認(rèn)識(shí)社會(huì)體制和社會(huì)管理體制基礎(chǔ)上明晰當(dāng)代中國社會(huì)的微觀治理主體。在當(dāng)代中國，所謂微觀治理主要是指事業(yè)單位、企業(yè)、人民團(tuán)體、社會(huì)組織和基層組織的自我治理。事業(yè)單位，在去掉兩頭之后，中間部分進(jìn)入社會(huì)組織，就要按照社會(huì)組織的規(guī)范，對服務(wù)對象、資助機(jī)構(gòu)問責(zé)，同時(shí)考量其投入產(chǎn)出。企業(yè)，在社會(huì)管理領(lǐng)域要承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，包括樹立以人為本的經(jīng)營理念，在創(chuàng)造利潤、對股東利益負(fù)責(zé)的同時(shí)，還要承擔(dān)對員工、消費(fèi)者、社區(qū)和環(huán)境的社會(huì)責(zé)任，如遵守商業(yè)道德、生產(chǎn)安全制度，保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，保護(hù)環(huán)境，支持慈善事業(yè)，保護(hù)弱勢群體等等。人民團(tuán)體，包括工會(huì)、婦聯(lián)、青聯(lián)、殘聯(lián)、學(xué)聯(lián)、青年團(tuán)、臺(tái)聯(lián)、工商聯(lián)、僑聯(lián)、科協(xié)、文聯(lián)、記協(xié)、對外友好團(tuán)體等，是中國歷史發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的一種特殊的組織形式，新中國成立六十多年來，它們在中國社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，在新的歷史條件下，這些人民團(tuán)體，既是人民群眾自己的組織，又是中國共產(chǎn)黨聯(lián)系人民群眾的紐帶和橋梁，有的還是一種統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式，要進(jìn)一步發(fā)揮它們在微觀治理中的作用。社會(huì)組織和基層組織在此就不展開論述了。

（二）把“用發(fā)展來解決發(fā)展中的問題”與“邊發(fā)展邊解決發(fā)展中的問題”有機(jī)結(jié)合起來

各地發(fā)展不平衡，不能套用統(tǒng)一的發(fā)展模式，必須把“用發(fā)展來解決發(fā)展中的問題”與“邊發(fā)展邊解決發(fā)展中的問題”有機(jī)結(jié)合起來。一方面，面對嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢，要通過發(fā)展，通過經(jīng)濟(jì)總量的不斷增長為社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理提供強(qiáng)大的物質(zhì)基礎(chǔ)，不斷改善人民的福祉。2012年，尤其要圍繞弱勢群體、農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)以及農(nóng)村流動(dòng)人口的利益關(guān)系協(xié)調(diào)和基本公共服務(wù)體系建設(shè)做文章，以協(xié)調(diào)利益關(guān)系為核心改善各種社會(huì)關(guān)系，以推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化確保各類人群的基本權(quán)利，把社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)控制在最小范圍內(nèi)。另一方面，要通過制定經(jīng)濟(jì)政策和發(fā)展規(guī)劃，在實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目和工程的過程中，及時(shí)解決涉及人們利益和生活的基本問題，如住房、就業(yè)、基本公共服務(wù)等，把就業(yè)、社保、基本公共服務(wù)體系建設(shè)與項(xiàng)目工程建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。例如，天津?yàn)I海新區(qū)在小區(qū)開發(fā)中及時(shí)為農(nóng)民工建立起板房居住小區(qū)及其相應(yīng)的服務(wù)設(shè)施；在經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)的同時(shí)為藍(lán)領(lǐng)職工建立起住宅小區(qū)及其配套服務(wù)和培訓(xùn)設(shè)施；在高新技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中及時(shí)為白領(lǐng)人員建立高檔住宅小區(qū)的做法，就充分說明經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)、社會(huì)管理是完全可以同步進(jìn)行的，關(guān)鍵在于領(lǐng)導(dǎo)者和實(shí)施者有沒有這樣的理念、意識(shí)和意愿。

要加強(qiáng)政策的協(xié)調(diào)性和連貫性。一方面，部門政策之間要協(xié)調(diào)，同一地區(qū)和部門的政策也需要保持前后的一貫性，不可差異過大。要徹底改變政出多門現(xiàn)象，尤其對涉及民生的土地、社保、收入分配等問題，要加強(qiáng)社會(huì)聽證、部門協(xié)商等制度建設(shè)，避免由于政策之間的沖突引發(fā)社會(huì)矛盾和社會(huì)問題。要提高前后政策的連貫性和可持續(xù)性，避免由于人事更迭造成政策前后不一致而帶來社會(huì)問題。另一方面，要把社會(huì)發(fā)展尺度納入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，在社會(huì)公平框架內(nèi)平衡社會(huì)壓力與人力資源的關(guān)系。進(jìn)一步說，要把教育和培訓(xùn)、勞動(dòng)力市場建設(shè)、協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系、加強(qiáng)社會(huì)對話和社會(huì)保護(hù)等工作納入到發(fā)展過程中，努力開發(fā)一套可以檢測社會(huì)管理效果的指標(biāo)體系。

要進(jìn)一步解放思想，從解決當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中面臨的新問題新情況出發(fā)創(chuàng)新社會(huì)管理理論。堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際，著力解決好理論滯后于實(shí)踐的問題。不斷提高社會(huì)發(fā)展理論的研究水平，著力建設(shè)適應(yīng)中國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的社會(huì)理論，并把社會(huì)發(fā)展理論真正納入到干部教育中去。

（三）用全球化、動(dòng)態(tài)性、階段性視野來分析社會(huì)形勢

絕不能把2011年發(fā)生的一系列社會(huì)和經(jīng)濟(jì)事件簡單地視為一連串的偶然事件，它們可能預(yù)示著深層次的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革。同樣，在這一年，發(fā)生在我國沿海地區(qū)因產(chǎn)業(yè)升級和企業(yè)經(jīng)營困難帶來的群體事件，也不要簡單視為地區(qū)性治理欠妥善的結(jié)果，其必定有著深刻的國際背景。我們需要從歷史長河來審視2011年以來發(fā)生的一切。20年前蘇聯(lián)解體引發(fā)的蘇東區(qū)域性變革，打破了長達(dá)半個(gè)世紀(jì)之久兩霸對峙局面。之后10年，人類充分分享著經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮帶來的“和平紅利”。10年前，蘇聯(lián)解體后單打獨(dú)斗10年的美國遭遇了慘烈的“恐怖主義”襲擊，全球也跟著美國進(jìn)入了“到處尋找恐怖分子”的時(shí)代。人類見證了美國這10年的變遷。2008年國際金融危機(jī)之后，美國對新興經(jīng)濟(jì)體尤其是迅速崛起的中國越來越表現(xiàn)出高度敏感，盡管中美兩國提升了對話的層級和頻率，但雙方互信的問題并沒有解決。在逐漸從伊拉克、阿富汗抽身之后，美國加大對東亞的戰(zhàn)略部署，中美兩國之間的關(guān)系變得越來越微妙。

2012年國際局勢變化會(huì)直接影響國內(nèi)的社會(huì)形勢。2011年，世界持續(xù)不斷地經(jīng)受著各種挑戰(zhàn)，一波一波地沖擊著各國社會(huì)。這些挑戰(zhàn)始于一直以來持續(xù)低迷的世界經(jīng)濟(jì)，蘊(yùn)涵在2008年發(fā)生的國際金融危機(jī)中。在發(fā)展乏力的前提下，各國繁榮時(shí)期積累下來的社會(huì)不公正更加激發(fā)了相關(guān)社會(huì)群體的不滿情緒，先是西亞北非出現(xiàn)洶涌澎湃的革命浪潮，繼而在倫敦發(fā)生了向英國其他城市擴(kuò)散的騷亂，在美國發(fā)生了“占領(lǐng)華爾街運(yùn)動(dòng)”，隨后，俄羅斯又掀起反對普京的示威游行。2012年，我國加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，就不能不關(guān)注這些事件背后的關(guān)聯(lián)性。

世界經(jīng)濟(jì)格局的變化對我國制造業(yè)產(chǎn)生了重要影響。由于高科技含量的企業(yè)不多，我國出口正在受到成本增高和加薪工潮增多的多重壓力，勞動(dòng)密集型的中小企業(yè)深受其害。20多年前形成的沿海制造業(yè)產(chǎn)業(yè)帶，目前正遭受成本持續(xù)上漲、勞動(dòng)力緊缺、利潤率下滑以及海外訂單銳減等因素的沖擊。過去一年來，發(fā)生在這些地區(qū)的群體事件不能說與這個(gè)國際大環(huán)境沒有關(guān)系。甚至國際金融領(lǐng)域的一些問題也在國內(nèi)社會(huì)有所反應(yīng)。2012年，要密切關(guān)注公眾的情緒和各種社會(huì)問題的動(dòng)向。另外，2011年世界各國的社會(huì)事件多是歸因于快捷的、低成本的信息傳遞，新媒體降低了社會(huì)的組織成本。面對這些新情況，創(chuàng)新社會(huì)管理首先要突破傳統(tǒng)的治理模式。

（四）完善體制機(jī)制，避免形式主義

筆者在調(diào)查中了解到，部分干部和群眾擔(dān)心自己所在地區(qū)開展的社會(huì)管理創(chuàng)新流于形式。一是一些地區(qū)的干部對于本地實(shí)施的“大走訪”等面向群眾問題的工作還存有疑慮。二是體制機(jī)制的束縛使實(shí)際問題的解決程度大打折扣。如欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于鎮(zhèn)街經(jīng)濟(jì)指標(biāo)壓力大，根本沒有時(shí)間關(guān)注社會(huì)管理；由于各地社工晉升機(jī)制不完善，導(dǎo)致社工流動(dòng)性大，不利于本地人才種子的培養(yǎng)。街鎮(zhèn)的社會(huì)管理和服務(wù)是當(dāng)前的重點(diǎn)，但由于面臨經(jīng)費(fèi)、人力不足的難題，許多工作流于形式。

避免形式主義，亟須把加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理作為一項(xiàng)制度建設(shè)來落實(shí)。要堅(jiān)持政策制定的科學(xué)性、實(shí)用性和可持續(xù)性。政策制定要慎之又慎，一旦付諸實(shí)施，就要堅(jiān)定不移，堅(jiān)持不懈，通過“潛移默化”，形成內(nèi)在秩序和制度。避免形式主義還要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部提高解決各類社會(huì)問題的能力。提高解決社會(huì)問題的能力主要體現(xiàn)在用什么樣的方法對待群眾，核心是要滿足群眾的合理訴求，避免激化矛盾。贏得人民的信任是提升社會(huì)管理實(shí)效的基礎(chǔ)性工作，這就要求各級政府真正從人民的根本利益出發(fā)，堅(jiān)決避免把社會(huì)管理當(dāng)做運(yùn)動(dòng)來搞，搞面子工程、形象工程，其結(jié)果是不僅不能徹底解決社會(huì)的深層次矛盾和問題，反而會(huì)引起老百姓的反感，導(dǎo)致新的社會(huì)矛盾。要進(jìn)一步完善社會(huì)管理的政績考核體系。問責(zé)制本身沒有問題，問題是誰來問責(zé)，如果僅僅是上級對下級問責(zé)，就必然出現(xiàn)造假、損害人民利益等一系列的社會(huì)問題。對上問責(zé)還會(huì)產(chǎn)生群眾被服務(wù)問題，導(dǎo)致群眾缺乏積極性。最好的方式是建立上下問責(zé)制度。要緊緊圍繞百姓生活推進(jìn)社會(huì)建設(shè)。老百姓最期待的是：逐年增長的收入、舒適的住房、擁有體面學(xué)校的安全社區(qū)、良好的社會(huì)保障、閑暇時(shí)間、子女進(jìn)入大學(xué)的機(jī)會(huì)等等，社會(huì)管理不能離開這些來展開，貼近人民群眾的生活來創(chuàng)新社會(huì)管理尤為重要。

（五）實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一，建立適應(yīng)新形勢的社會(huì)管理體系

2011年，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理過程中，部分基層干部感覺壓力太大，面臨很多難題：一是無限的轄區(qū)屬地責(zé)任與有限的行政資源之間存在矛盾；二是行政體制改革要求實(shí)行大部制，但基層事情多、人員少，很多事情做不了；三是基層自治組織責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一，導(dǎo)致治理作用非常有限等等。

政府機(jī)構(gòu)如何設(shè)置更有利于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理？這是當(dāng)前需要認(rèn)真研究的問題。問題的實(shí)質(zhì)在于，如何把政府相關(guān)部門的力量調(diào)動(dòng)起來，在充分發(fā)揮各自優(yōu)勢的同時(shí)，形成合力，實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)秩序、激發(fā)社會(huì)活力與夯實(shí)民生的統(tǒng)一？是在現(xiàn)有部門之間探索建立有效合作機(jī)制，還是成立新的機(jī)構(gòu)，還需要進(jìn)一步研究。筆者認(rèn)為，建立有效的合作機(jī)制比較現(xiàn)實(shí)，但需要各個(gè)部門統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，解放思想，敢于超越部門利益局限。在堅(jiān)持社會(huì)管理屬地管理的同時(shí)，應(yīng)及時(shí)解決屬地管理中的人事、財(cái)政、物資資源配置問題，著力實(shí)現(xiàn)屬地管理責(zé)任與權(quán)力的統(tǒng)一，尤其要解決鎮(zhèn)街小馬拉大車問題，加大鎮(zhèn)街行政改革力度。在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模已經(jīng)超過內(nèi)地的一些縣城或中小城市，這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)依然采用傳統(tǒng)的行政體制顯然難以適應(yīng)社會(huì)管理和公共服務(wù)需求。要對屬地管理中的社會(huì)問題進(jìn)行分類，凡是涉及中央或省級政府的社會(huì)事務(wù)要由中央或省級財(cái)政承擔(dān)。

（六）建立完善現(xiàn)代社會(huì)的多元治理機(jī)制，確保激發(fā)社會(huì)活力與維護(hù)社會(huì)秩序的有機(jī)統(tǒng)一

在調(diào)查中，筆者了解到，由于基層群眾多傾向于通過信訪解決矛盾糾紛——“信訪不信法”，導(dǎo)致政府壓力很大。此外，在社會(huì)管理過程中，基層干部還常常要面對大量缺乏規(guī)范的具體事務(wù)，處理起來非常棘手。

為此，應(yīng)進(jìn)一步完善司法體系，努力提高司法公正性，不斷降低司法成本，重新確立司法的威信。同時(shí)以法律法規(guī)的形式進(jìn)一步明確地方政府在公共事務(wù)和社會(huì)管理中的角色和作用，以法治為基礎(chǔ)推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新。要相信群眾的首創(chuàng)精神，善于發(fā)現(xiàn)新思路新點(diǎn)子，并加以總結(jié)。戰(zhàn)旗村提出的“把最棘手的矛盾和問題交給群眾自己解決”的社會(huì)治理思路，足以說明群眾的智慧。同時(shí)，要不斷完善多元治理機(jī)制，通過多元治理來減輕基層政府的維穩(wěn)壓力。公民社會(huì)的演進(jìn)，是自治秩序建立的過程；同時(shí)，公民社會(huì)不僅是一個(gè)特定的制度結(jié)果，更是一種公民意識(shí)教育和公民文化培育的經(jīng)歷，它通過鍛煉人的自治能力、形成自治紐帶，增進(jìn)個(gè)人責(zé)任、公民意識(shí)、社會(huì)自主性，使得多元治理成為可能。當(dāng)前已經(jīng)顯示出社會(huì)需求、公共資源、多元治理之間銜接的可能性和可行性。當(dāng)然，完善多元治理，需要進(jìn)一步創(chuàng)造三個(gè)基本條件：一是公民文化素質(zhì)和社會(huì)責(zé)任的培育，它是社會(huì)價(jià)值的基礎(chǔ)，它的培育需要一個(gè)較經(jīng)濟(jì)發(fā)展更長的歷程，甚至可能不是一代人能夠完成的，但必須從現(xiàn)在做起。二是完善法治和政策環(huán)境，它是多元治理的規(guī)則基礎(chǔ)，現(xiàn)階段我們是可以做到的。三是個(gè)人權(quán)利保障，它是社會(huì)的理性基礎(chǔ)，這還需要一個(gè)過程，它也需要每個(gè)人有足夠的經(jīng)濟(jì)能力和參與公共事務(wù)的能力，以便能夠承擔(dān)起個(gè)人對社會(huì)的責(zé)任。

實(shí)現(xiàn)多元治理并不意味著不要現(xiàn)代沖突管理。2011年發(fā)生在英國和美國的一系列社會(huì)事件及其處理方式表明，建立和完善社會(huì)沖突管理體制機(jī)制是現(xiàn)代國家的基本制度建設(shè)。在人類歷史上，社會(huì)治理因發(fā)展階段、國家歷史文化不同而存在巨大差異。20世紀(jì)20年代，法國曾針對城市犯罪，采用社會(huì)工作、心理支持和建設(shè)社會(huì)服務(wù)中心來進(jìn)行社會(huì)治理，發(fā)揮了很好的作用，但是隨著時(shí)間的推移，人們發(fā)現(xiàn)其效果漸微。20世紀(jì)50年代，道德教化被引入社會(huì)治理，也曾在一個(gè)時(shí)期內(nèi)發(fā)揮了積極作用。到20世紀(jì)后期，城市犯罪率不斷上升，政府又開始介入。法國社會(huì)治理的歷史說明，治理的工具不是一成不變和一勞永逸的，它們是隨著時(shí)代的發(fā)展變化而不斷發(fā)展變化的。從最初的社會(huì)治理，到后來的政府尤其是中央政府的介入，再到后來的社區(qū)特別是地方政府的介入，不同歷史階段，面對的問題不一樣，采用的治理方式也大不一樣。現(xiàn)代社會(huì)管理手段是多樣化的。

（丁元竹 作者系國家行政學(xué)院決策咨詢部副主任，教授）