據(jù)《新聞聯(lián)播》報道，最近國土資源部表示，由于拉內(nèi)需保增長的需求加上土地審批程序的簡化，各地用地量持續(xù)增加；在確保拉動內(nèi)需項目和民生項目用地的情況下，下半年要加強(qiáng)土地的批后監(jiān)管，防止趁機(jī)搭車圈地。下半年各地除堅持更加嚴(yán)格的用地審批外，還要開展對已審批用地的核查、監(jiān)管行動，重點查看用地比率、是否存在囤而未建現(xiàn)象；同時，要控制每個項目的用地標(biāo)準(zhǔn)，節(jié)約用地。
從這些政策措施來看，其目的就是希望通過土地政策措施來增加土地供給，增加住房供給，以此來保證經(jīng)濟(jì)增長及遏制當(dāng)前的過高房價，防止房地產(chǎn)市場泡沫。
可以說，當(dāng)前房地產(chǎn)市場的問題，特別是最近房價在短期內(nèi)飆升的問題，有信貸政策、稅收政策的問題，也有土地政策問題，前兩者在此不討論，如果土地政策僅是從這些措施入手，對遏制房地產(chǎn)泡沫的作用將十分有限。
因為，從已有的研究報告來看，截至今年4月，全國累計土地購置面積與累計完成開發(fā)土地面積的差超過10億平方米，顯示出房地產(chǎn)行業(yè)尚未開發(fā)的土地面積十分龐大。土地庫存一直處于上升趨勢。在現(xiàn)有土地庫存的情況下，假設(shè)沒有新增土地購置，分別按照2008年、2007年和2006年當(dāng)年完成開發(fā)土地面積，以及歷史上單年最大完成開發(fā)土地面積這里是2007年這四種情景，現(xiàn)有的土地庫存量都需要超過50個月才能消耗完成。
還有，根據(jù)清華大學(xué)蔡繼明教授的研究，過去幾年中國城市人口每年增長1100萬－1300萬人，如果城市新增人口與新增住宅保持一致，按每個家庭3人、每人配套30平方米住房計算，每年新增住房3.9億平方米就可滿足需要，而2006－2008三年全國共銷售商品住宅17.95億平方米，平均每年5.98億平方米，實際銷售面積比人口增長所需面積高出2.08億平方米！也就是說，國內(nèi)房地產(chǎn)市場不僅土地使用浪費嚴(yán)重，而且大量建筑的住房并沒有成為解決居民居住問題而是成為房地產(chǎn)投資炒作的市場。
那么中國住房土地市場為什么問題會如此嚴(yán)重？關(guān)鍵就在于在既有土地制度安排下，其利益分配關(guān)系嚴(yán)重失衡，農(nóng)民及城市居民的利益會受到嚴(yán)重侵害(農(nóng)民利益受到侵害是通過土地權(quán)益，城市居民是通過高房價)，地方政府及地方官員通過土地財政及土地交易大量尋租。而這些問題的根源很大程度上與中國沒有住房市場的土地公共政策有關(guān)。
我們可以看到，現(xiàn)行中國土地政策的法律源頭來自《中國人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)。《憲法》規(guī)定，城市的土地歸國家所有，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，國家只有出于公共利益的需要才能對農(nóng)地實行征收或征用。
從《憲法》對土地規(guī)定來看，有以下幾個問題值得思考。一是城市土地歸國家所有，也就意味著城市土地最終所有權(quán)為中國全體公民所有。無論是人大，還有中央政府及地方政府都只能是以一級又一級代理人來行使土地的權(quán)能。既然現(xiàn)行土地制度形成一條比較長的委托代理鏈，那么這種制度又有怎樣的安排來保證在這較長的委托代理鏈中代理人不侵害委托人的利益？實際上地方政府不僅主導(dǎo)了當(dāng)?shù)赝恋貦?quán)能使用與變更的主人，而且土地管理的代理人也成了土地的終極所有者。這種土地產(chǎn)權(quán)缺陷必然會導(dǎo)致地方政府極力擴(kuò)張土地交易的規(guī)模，都希望在自己手上把其管理的土地交易出去，以極大程度尋租(比如創(chuàng)造業(yè)績等)。
二是按照《憲法》，既然城市土地是國有，農(nóng)村土地由農(nóng)民集體所有。從文字上來看，城市與農(nóng)村的土地邊界是十分確定的。但是由于農(nóng)村的集體土地既不能出賣，也不可轉(zhuǎn)讓。這不僅從根本上剝奪了農(nóng)民在土地上的基本權(quán)利，也使得農(nóng)村土地最終所有權(quán)為國家所有，農(nóng)村與城市土地的邊界不確定。也就是說，這種土地邊界的不確定也就為土地管理者——地方政府侵占農(nóng)民利益提供了制度基礎(chǔ)。
三是這里的公共利益是指什么？它又是通過什么方式來確立的？公共利益并非僅是一個抽象的概念，它應(yīng)該是社會各階層通過公共政策反復(fù)博弈的結(jié)果。這樣才能夠體現(xiàn)出公共利益的正當(dāng)性與合法性。但實際上由于《憲法》中對這種公共利益不確定或界定不清，從而使得地方政府能夠濫用權(quán)力，借公共利益之名征收農(nóng)民集體用地來滿足非公共利益的目的，即早幾年所謂盛行的“經(jīng)營城市”。蔡繼明的研究表明，在中國近一輪的“經(jīng)營城市”運(yùn)動中，真正用于公共利益的不到10%。
可以說，1982年的《憲法》關(guān)于土地制度安排，由于它是計劃經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)物，因此它已經(jīng)不適應(yīng)變化了的經(jīng)濟(jì)環(huán)境與條件了，根據(jù)這樣的《憲法》所制定的關(guān)于住房市場的各種土地政策自然會存在許多嚴(yán)重的弊端。因為這些土地政策不僅沒有體現(xiàn)全體公民的公共利益，也沒有通過公共決策的方式來平衡協(xié)調(diào)當(dāng)事人各方的利益關(guān)系。如果中國住房土地政策不從這里入手來改革，其嚴(yán)重弊端要得以化解是不可能的。
從上面的分析可以看到，當(dāng)前住房市場并非在于增加土地供給多少，也不在于增加多少住房供給，如果不能夠限制住房投資炒作，土地供給再充分，住房建筑再多，都無法滿足住房炒作貪欲。因此，住房土地政策的改進(jìn)還得與住房的信貸政策、住房稅收政策一起，才能夠遏制房地產(chǎn)市場的泡沫，保證房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。(作者系中國社科院金融研究所研究員)
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