如果能在推進(jìn)地方分權(quán)的過程中，從制度上保證民眾權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，那么，地方政府政策創(chuàng)新的動(dòng)力就能夠被激發(fā)出來，分權(quán)所需要解決的問題和所期望的目標(biāo)是可以預(yù)期的。

人們一般認(rèn)為，中國是一個(gè)有著悠久的中央集權(quán)傳統(tǒng)的國家。這意味著，中國沒有地方分權(quán)的傳統(tǒng)。但是，人們不應(yīng)該忘記的一點(diǎn)是，中國的改革肇始于中央向地方的放權(quán)。這種曾被稱為是“分權(quán)化改革”的進(jìn)程，不僅增大了地方政府的權(quán)力，也極大地激發(fā)了地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速成長的活力。在整個(gè)改革開放的歷史進(jìn)程中，地方政府一直扮演著多種角色，它們是改革的推動(dòng)者，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組織者，也是國際分工體系的參與者。

在過去的二三十年里，分權(quán)和分權(quán)化一直是學(xué)者們的時(shí)髦話題，也構(gòu)成了世界范圍內(nèi)各國政治實(shí)踐一股浪潮，即便在那些最不發(fā)達(dá)的“弱國家”（weak state），也在國際機(jī)構(gòu)的援助、指導(dǎo)甚至設(shè)計(jì)下展開了分權(quán)運(yùn)動(dòng)。中國的改革開放，在時(shí)間上正好與這股浪潮大致吻合。但是，從分權(quán)的意義來說，伴隨著改革開放進(jìn)程的權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化，并沒有建立起分權(quán)制的制度構(gòu)架。時(shí)至今日，如何處理好中央與地方關(guān)系，在權(quán)力配置上做到集分平衡，以便調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)方面的積極性，依然是改革所面臨的一個(gè)難題。改革所期望的是要調(diào)動(dòng)兩個(gè)方面的積極性，要兩條腿走路，然而在實(shí)踐中，卻經(jīng)常走得一瘸一拐。

造成這種情況的其中一個(gè)原因是，長久以來，在權(quán)力分配上，我們一直停留在是中央集權(quán)多一點(diǎn)還是地方分權(quán)多一點(diǎn)的博弈中，在理論探討上，我們也一直沒有跳出是中央集權(quán)優(yōu)點(diǎn)多還是地方分權(quán)好處多的爭論。誠然，討論地方分權(quán)需要把握一個(gè)前提，即維持國家的統(tǒng)一，保證地方政府有效貫徹中央政府的決策。在此前提下，結(jié)合當(dāng)前發(fā)展的要求，迫切需要加快中央與地方之間權(quán)力關(guān)系的調(diào)整和改革。其中的一個(gè)方向和內(nèi)容，就是要讓地方政府獲得更多必要的權(quán)力。

可以找出很多方面的理由去論證擴(kuò)大地方權(quán)力的合理要求。推進(jìn)和維護(hù)民權(quán)就是這樣一個(gè)理由。在現(xiàn)實(shí)的政治世界里，民眾最能夠接觸到的，不是中央政府，而是地方政府。由民眾生活、工作和活動(dòng)的空間所決定，在以地方和社區(qū)為基礎(chǔ)形成的政策網(wǎng)絡(luò)中，最容易找到民眾在其中應(yīng)有的位置。當(dāng)今，包括中國在內(nèi)的世界各國，以及具有廣泛影響力的國際組織，都在倡導(dǎo)“善治”（good governance）。善治所期望的，不單單是要塑造一個(gè)更好的政府，促使政府更貼近人民（closer to the people），它更要通過保障公民的自由、擴(kuò)大公民的參與來培育和提高公民的品德和能力。顯然，從邏輯上來說，充分和合理的地方分權(quán)，是有利于塑造和建設(shè)一個(gè)積極回應(yīng)民眾需求的、能保障民眾權(quán)益的負(fù)責(zé)任的政府的。如果地方政府所需要的資源、利益、權(quán)力和政策空間，都需要從上面來爭取，如果它們只是上級(jí)政府和中央的傳聲筒和二傳手，那么，地方政府的眼睛肯定只會(huì)朝上看。大量華而不實(shí)、浪費(fèi)資源的“政績工程”，就是眼睛只朝上看、只是對(duì)上負(fù)責(zé)的結(jié)果。如此，我們又怎么能指望地方政府為它的民眾負(fù)責(zé)呢？又怎么可以做到能讓民眾監(jiān)督政府、不至于讓政府越來越遠(yuǎn)離民眾呢？

與此相關(guān)，由于沒有必要的地方分權(quán)，地方政府進(jìn)行有效的政策創(chuàng)新的激勵(lì)顯得很不足。當(dāng)今中國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，改革的進(jìn)一步深化，迫切需要地方政府的政策創(chuàng)新。也正是地方政府的這種創(chuàng)新動(dòng)力，曾為改革過程中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出過貢獻(xiàn)。然而，很長時(shí)期以來，在很多地方，政策的短期行為代替了政策創(chuàng)新，地方經(jīng)濟(jì)的增長幾乎完全依賴于通過出賣和開發(fā)土地、招商引資、污染環(huán)境等破壞性的方式來實(shí)現(xiàn)。由此產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)上、社會(huì)上和政治上多種矛盾和后果，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力和基礎(chǔ)被挖空，社會(huì)沖突加劇，民眾對(duì)政府的信任和支持下降。這些矛盾和后果是結(jié)構(gòu)性的。從表面上來說，它們是地方政府的責(zé)任，但根本上來說，卻是國家縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的不合理所致。解決這些問題，本需要依賴于制度設(shè)計(jì)和政策的創(chuàng)新。然而，圍繞“維穩(wěn)”而形成的政府管理體制，已經(jīng)嚴(yán)重削弱了地方政府進(jìn)行創(chuàng)新的能力，而且，所謂的“社會(huì)管理創(chuàng)新”也在實(shí)踐中大大異化了。

肯定會(huì)有批評(píng)意見提出，上述這些問題的產(chǎn)生，不是地方分權(quán)不足的結(jié)果，而是地方權(quán)力泛濫的產(chǎn)物。沒錯(cuò)，在任何一個(gè)地方，在任何一個(gè)層次上，如果權(quán)力得不到規(guī)范和制約，都會(huì)走向它的反面，從而損害公共利益。我們并不是要從上面的論述中得出地方分權(quán)比中央集權(quán)要優(yōu)越的結(jié)論。無論是集權(quán)還是分權(quán)，如果說它是運(yùn)作有效的，那是因?yàn)樗仨氁蕾囉谔囟ǖ幕蚓唧w的條件。我們所說的也正是在于，推進(jìn)地方分權(quán)、處理好中央集權(quán)和地方分權(quán)之間的關(guān)系，是今后進(jìn)一步改革和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，而如果能在推進(jìn)地方分權(quán)的過程中，從制度上保證民眾權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，那么，地方政府政策創(chuàng)新的動(dòng)力就能夠被激發(fā)出來，分權(quán)所需要解決的問題和所期望的目標(biāo)是可以預(yù)期的。

作者系復(fù)旦大學(xué)教授