湖南嘉禾一份題為《關(guān)于進(jìn)一步加強新農(nóng)合定點醫(yī)療機構(gòu)管理規(guī)定的通知》的紅頭文件，被疑存在與法律、法規(guī)沖突，且其出臺有違正當(dāng)程序，被當(dāng)?shù)亟ㄗh廢止。今年3月，嘉禾縣人大常委會主任會議在受案并審議后，向該縣人民政府建議“立即廢止該文件，并向社會公告”。

地方人大對地方政府紅頭文件的備案審查權(quán)，是人大制度的重要組成部分。但在目前的政治生態(tài)中，地方人大被過度強調(diào)應(yīng)與地方政府保持一致，類似嘉禾人大敢于建議當(dāng)?shù)卣畯U止某份紅頭文件的，實不多見。故而此個案雖為地方事件，卻頗受全國關(guān)注。

人大對規(guī)范性文件的備案審查權(quán)，一直有之。但成立專門的備案審查室，是在“孫志剛事件”之后的2004年。全國人大常委會于2004年5月成立了法規(guī)審查備案室，專司審查包括國務(wù)院所制定的行政法規(guī)在內(nèi)的法律、法規(guī)是否違反憲法和法律事宜。

作為地方人大來講，或許沒那么多違憲審查的個案需要處理，但發(fā)現(xiàn)和糾正違法違規(guī)的紅頭文件這一任務(wù)卻并不輕。在“白頭（法律）不如紅頭、紅頭不如口頭”的現(xiàn)實之下，紅頭文件對民眾的影響，并不亞于法律，有的甚至還高于法律。也正因為紅頭文件覆蓋的總是不特定的多數(shù)人，若是紅頭文件有違法，較之政府的違法執(zhí)法個案，危害還要大得多。

依法治國已被寫入憲法。但長期以來，“法治”被一些官員故意誤讀為“以法治民”。紅頭文件泛濫，甚至以文件增加法律之上，假以“法治”之名達(dá)到管制民眾甚至傷害民眾合法權(quán)益的目的，這都是反法治的。依法治國的主體是全體民眾，其核心則是依法治權(quán)。政府部門在具體行政行為（如個案執(zhí)法）中要守法，在抽象行政行為（如制度紅頭文件）中也要守法。

無論是從理論，還是從現(xiàn)實來看，“政府并不總是對的”。因此，要賦予民眾以糾正政府錯誤的制度管道。人民代表大會制是中國的根本政治制度，人大的備案審查權(quán)正是民眾行使監(jiān)督政府違法的制度管道。民眾將涉嫌違法的紅頭文件舉報到地方人大，地方人大依法定權(quán)限進(jìn)行調(diào)查和審議，并給出具體建議，這只是人大監(jiān)督權(quán)的落實。

在各地違法違規(guī)的紅頭文件并不鮮見的當(dāng)下，嘉禾這樣的個案也應(yīng)時有所見，才是常態(tài)。但現(xiàn)實的政治生活中，不少地方人大在行使備案審查權(quán)上還是縮手縮腳，不敢依法與政府唱“對臺戲”。就算是嘉禾人大常委會，在審議并初步認(rèn)為該政府紅頭文件違法之后，“為審慎起見”，也“要求教科文衛(wèi)工委征求該縣政府辦、政府法制辦、衛(wèi)生局的意見”。最后的廢止，很大程度上仍來自于政府部門的同意。在“法治”已經(jīng)成為憲法原則的當(dāng)下，運用法治思維和法治方式治國理政當(dāng)成人大履職的基本原則。人大監(jiān)督政府紅頭文件本是職責(zé)所系，理當(dāng)再硬氣些，希望嘉禾這樣的個案不再鮮見。

王琳（海南大學(xué)法學(xué)院副教授）