漫畫 張建輝

備受關(guān)注的國企改革方案日前出臺。9月13日,《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》公布，從分類改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度和國資管理體制等方面明確了國企改革的路徑和方向。9月15日，中央深改組第十六次會議再次聚焦國企改革，審議通過了《關(guān)于鼓勵和規(guī)范國有企業(yè)投資項目引入非國有資本的指導(dǎo)意見》，強調(diào)拓寬國有企業(yè)投資項目引入非國有資本的領(lǐng)域，完善引資方式，規(guī)范決策程序，防止暗箱操作和國有資產(chǎn)流失。

國企改革頂層設(shè)計的完成，標志著新一輪國企改革即將全面啟動。從1978年國企試點利潤分成算起，國企改革歷經(jīng)放權(quán)讓利、經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分離、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、抓大放小、私有化浪潮、公司制和股份制改革、上市潮、建立國有資本管理體制等階段，在30多年里，從斷奶到重生，從停滯到發(fā)展，國有企業(yè)在陣痛中與市場經(jīng)濟體系漸趨融合，涌現(xiàn)出一批具有競爭優(yōu)勢的企業(yè)。但同時，也出現(xiàn)了迷戀壟斷格局、不愿向市場主體轉(zhuǎn)變，“一把手”權(quán)力過大、現(xiàn)代企業(yè)制度形同虛設(shè)，管理混亂、經(jīng)營效率低下，灰色利益輸送鏈條難以斬斷、國有資產(chǎn)流失嚴重等問題。解決這些問題，不僅關(guān)系國企的生存和發(fā)展，更關(guān)系不同性質(zhì)的市場主體能否得到較為平等的“國民待遇”，要素資源能否得到合理分配，經(jīng)濟增長能否突破瓶頸等大局。在經(jīng)濟下行壓力增大的現(xiàn)實背景下，推動國企深化改革就更加迫切。新出臺的國企改革頂層設(shè)計，以國企存在的問題為導(dǎo)向，對此作出了回答。

最大突破 推進國有企業(yè)分類改革

國企改革頂層設(shè)計中最引人注目的，是決定推進國有企業(yè)分類改革。圍繞分類改革，厘清了國企的屬性問題，并在產(chǎn)權(quán)問題上有所突破。國有企業(yè)的全民屬性雖然從未動搖，但在市場實踐中，不少國企憑借優(yōu)勢地位，在競爭型市場和領(lǐng)域靠行政手段獲取壟斷利潤，在非競爭型市場和領(lǐng)域靠市場手段獲取壟斷利潤，其結(jié)果是，限制了其他類型市場主體的發(fā)育，抑制了創(chuàng)新和公平秩序的建立。由于“近水樓臺先得月”，國企還能以最小成本獲得貸款支持和財政補貼，這一特權(quán)不止一次引發(fā)社會廣泛關(guān)注，也容易模糊國有企業(yè)的屬性。

分類改革方案提出，商業(yè)類國有企業(yè)按照市場化要求實行商業(yè)化運作，獨立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進退。這意味著，商業(yè)類國企將不能再依托行政優(yōu)勢“大到不能倒”，而必須接受市場檢驗，其進與退、生與死，也將不再被附加特別的解讀。這將迫使商業(yè)類國有企業(yè)主動向市場主體轉(zhuǎn)型，并按照市場標準獲得資金支持，開拓市場。這有助于遏制效率低下的部分國企占據(jù)過多資金，對市場形成抽血效應(yīng)，這也為所有企業(yè)同臺競爭提供了更加平等的條件。

值得注意的是，分類改革包含了上海等地國資國企改革試點的經(jīng)驗，但地方試點通常把國企分為三類：一般性競爭企業(yè)、涉及經(jīng)濟安全的戰(zhàn)略性企業(yè)和公益類企業(yè)。而國家層面的國企分類改革方案，只設(shè)置了商業(yè)類和公益類兩類，這有助于避免商業(yè)類國企以維護經(jīng)濟安全等名義，遲滯市場化改革，增加改革阻力。弱化對商業(yè)類國企的傳統(tǒng)認知，將其推向市場，不是弱化國企，而是強化了國企的全民屬性。

產(chǎn)權(quán)是困擾國企改革的另一問題，分類改革在這方面也有根本性突破。根據(jù)《指導(dǎo)意見》，主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國企，原則上都要實行公司制股份制改革，不再追求絕對控股；主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔重大專項任務(wù)的商業(yè)類國企，雖然需要國有資本控股，但支持非國有資本參股。國企股權(quán)的多元化，意味著政府是否單一控制不再是國企的衡量標準，今后對國企的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，更多將通過國有資本的運作識別，不分功能類別產(chǎn)權(quán)只能由政府單一控制的時代宣告結(jié)束。而多元主體控制國有股份，將為國有企業(yè)引入真正機制化的市場因子。

最多紅利 管理體制向管資本轉(zhuǎn)變

國有資本管理體制的改革，是國企改革方案另一個引人注目的亮點。過去，國有資本管理部門該如何管理國有資本，一直是國企改革的爭論焦點?！肮苋恕⒐苁?、管資產(chǎn)”的既有模式，雖然圈定了國有資本的邊界，能保證國有資本在控制下運行，卻產(chǎn)生了與市場脫節(jié)的問題。用人內(nèi)部循環(huán)，資本使用效率不高等問題，均由此產(chǎn)生。

國企改革頂層設(shè)計提出了“管資本”為主的改革思路，讓國有資本蘊藏了最多的改革紅利。這主要表現(xiàn)在三方面：

一方面，《指導(dǎo)意見》提出改建、組建國有資本投資、運營公司，作為國有資本市場化運作的專業(yè)平臺。今后，將建立“國資委——國有資本投資運營公司——國企”三層結(jié)構(gòu)，同時開展政府直接授權(quán)國有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點，這意味著，國資委作為出資人，將在相當程度上只履行監(jiān)管責任，市場業(yè)務(wù)將交由專業(yè)化隊伍完成。由此，規(guī)模超過30萬億元的國有資本將與市場更直接對接，從而激發(fā)市場活力。僅僅是推動國企在集團層面整體上市，即已為資本市場提供了許多投資空間。可以想象，在國有資本與市場更緊密對接后，從實體經(jīng)濟到虛擬經(jīng)濟，都將獲得新的增量資金和投資機會。

另一方面，《指導(dǎo)意見》要求推動國有資本合理流動優(yōu)化配置，有進有退、有所為有所不為，清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批國有企業(yè)。這意味著，部分國有資本將加大向創(chuàng)新型、新興戰(zhàn)略型產(chǎn)業(yè)的投資，使這些產(chǎn)業(yè)得到更多發(fā)展機會，同時，還將退出產(chǎn)能過剩、效益不佳的產(chǎn)業(yè)。這將為本已飽和的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)騰出空間，讓這些產(chǎn)業(yè)中的資本得到更大的調(diào)整、轉(zhuǎn)型和發(fā)展空間。

而最重要的是，國資體制改革方案提出了穩(wěn)步將黨政機關(guān)、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國有資本納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管體系，具備條件的進入國有資本投資、運營公司的要求。這其實是將黨政機關(guān)、事業(yè)單位所屬企業(yè)的資產(chǎn)納入了國有資本監(jiān)管體系，首次正式明確了黨政資產(chǎn)與國有資本一樣同屬于全民資產(chǎn)，突破了以往的管理認識，這不僅有助于對黨政資產(chǎn)實施規(guī)范化管理，在國有資本上繳公共財政比例逐年提高的情況下，還增厚了國有資本用于公共服務(wù)和民生的能力。就此而言，國資管理體制改革不僅旨在國有資本保值增值，更好服務(wù)于經(jīng)濟，還具有鮮明的惠民導(dǎo)向，拉近了改革與百姓的距離。

最重機制 增加市場選聘比例和監(jiān)管

監(jiān)管是否到位，決定著國企改革能否順利推進?！吨笇?dǎo)意見》和歷次討論審議國企改革的中央深改組會議，都把規(guī)范決策程序，防止暗箱操作和國有資產(chǎn)流失視為重中之重，針對現(xiàn)實問題，新一輪國企改革方案有許多突破性設(shè)計。

其一，用人制度改革打破內(nèi)部人控制。盡管國企建立現(xiàn)代企業(yè)制度已近20年，但基于行政的主導(dǎo)性，不少國企的現(xiàn)代企業(yè)制度只具外殼，而不能轉(zhuǎn)化為有效的運行機制。目前央企公示的高管中，外部聘任的只有11%。內(nèi)部人控制，不但容易出現(xiàn)集體腐敗，還容易導(dǎo)致權(quán)力失衡。中央巡視組對大型國企巡視檢查所揭露的問題，已表明了國企用人制度的弊端。國企改革方案提出，根據(jù)不同企業(yè)類別和層級，實行選任制、委任制、聘任制等不同選人用人方式，合理增加市場化選聘比例。這有助于董事會發(fā)揮應(yīng)有作用，遏制權(quán)力失衡導(dǎo)致的腐敗。

其二，薪酬分配機制改革打破官本位?！吨笇?dǎo)意見》提出，要推行職業(yè)經(jīng)理人制度，實行內(nèi)部培養(yǎng)和外部引進相結(jié)合，暢通現(xiàn)有經(jīng)營管理者與職業(yè)經(jīng)理人的身份轉(zhuǎn)換通道。與國企負責人限薪改革相對照，由官員身份轉(zhuǎn)換為職業(yè)經(jīng)理人，國企負責人才有望拿到市場化薪酬，這有助于打破國企負責人的官本位迷思，向企業(yè)家方向轉(zhuǎn)變。

其三，股權(quán)改革引入市場化監(jiān)管機制。國企改革方案中，對各類國有資本之間相互參股、國有資本向非國有領(lǐng)域投資、國有企業(yè)引入非國有資本等有著重表述。無論是央企之間互相參股，央企與地方國企互相參股，還是國有資本與非國有資本互相參股，都不僅能起到盤活國有資本、擴大非國有資本投資渠道、為市場增加增量資金的作用，還能起到以市場化機制對國有資本進行多元監(jiān)管的作用。這有助于國有資本在大規(guī)模進退之間，被及時跟蹤監(jiān)督，防止國有資產(chǎn)流失的情況再度出現(xiàn)。

其四，為國資管理者設(shè)置權(quán)力清單杜絕漏洞。過去之所以存在國有資產(chǎn)監(jiān)督不力的情況，主要原因在于國資管理者監(jiān)管功能不突出，以至于既有監(jiān)督資源分散，又有多頭重復(fù)監(jiān)督的問題。為此，《指導(dǎo)意見》提出，國資管理部門要建立權(quán)力清單和責任清單。責權(quán)利各歸其位和問責機制的強化，將大大提高國有資本的保全能力，減少因國有資產(chǎn)流失導(dǎo)致國企改革變向的可能。

最大挑戰(zhàn) 國企資源能否與市場共享

是改革就有陣痛。歷史表明，每一次國企改革都伴隨著各種風險。中小型國企私有化浪潮涌動時出現(xiàn)的下崗潮，等等，都曾影響了國企改革的節(jié)奏和力度。新一輪國企改革，盡管有清晰的路徑設(shè)計，但同樣會面臨風險和挑戰(zhàn)?！吨笇?dǎo)意見》歷經(jīng)22個月才醞釀成熟，從一個側(cè)面證明了改革的復(fù)雜性。能否在現(xiàn)有利益格局內(nèi)部形成改革合力，決定著新一輪國企改革的順利程度。

比如，對商業(yè)類國企實施分類改革，需要更細致的前端操作細則。許多國企擔負著綜合性社會功能，如何界定其功能劃分類別需要有權(quán)威標準。此外，還要消除商業(yè)性國企向市場化方向邁進過程中，引發(fā)的影響地方經(jīng)濟、就業(yè)率、財政收入等擔心。此前地方試點中，除上海等地之外，多數(shù)地方按兵不動，已然表明地方對國企改革的復(fù)雜心態(tài)。

又如，在國資委只負責履行出資人身份之后，國企的人和事，需要能夠替代的監(jiān)管者。推行職業(yè)經(jīng)理人制度，通過內(nèi)部培養(yǎng)和外部引進，讓更多國企負責人從官員身份轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)家身份，是一種途徑；讓職工代表大會、董事會等發(fā)揮應(yīng)有作用，也是一種途徑。無論采取什么方式，加強對國企的監(jiān)管，都需要更剛性的激勵監(jiān)督措施。

再如，引入非國有資本，是國企改革推動股權(quán)多元化的重要組成部分。但是，此前國企打破“玻璃天花板”，引入社會資本的努力，尚未取得預(yù)期效果。不少非國有資本特別是民營資本，對參股國企仍有疑慮，擔心錢投進去卻得不到相應(yīng)的話語權(quán)，擔心國企的行政主導(dǎo)慣性難以更改，會影響回報預(yù)期。消除這種擔心的最好辦法，是讓現(xiàn)代企業(yè)制度在國企切實落地。如何平衡行政主導(dǎo)機制與現(xiàn)代企業(yè)制度之間的關(guān)系，需要出臺更具體的方案。

而最關(guān)鍵的，是國企、特別是商業(yè)類國企手中掌握的資源，能在多大程度上與市場共享。包括政府資源、銀行資源在內(nèi)的資源，是許多國企形成壟斷地位的基礎(chǔ)。過去這些主要資源只在內(nèi)部共享，并形成了或隱或顯的利益共同體。這在市場高度成熟但不能展開充分競爭的電信業(yè)等領(lǐng)域表現(xiàn)得尤其明顯?；趯艛嗬娴木S系需要，這類國企通常缺乏主動讓市場共享資源的積極性。如何甄別這類國企對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略性職能，以保證產(chǎn)業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定性和國家經(jīng)濟安全，同時將其非戰(zhàn)略性經(jīng)濟功能部分推向市場，讓更有創(chuàng)新能力的民營企業(yè)獲得同等發(fā)展機會，需要根據(jù)不同企業(yè)的類別、層級、功能，出臺縝密的操作方案。

盡管國企改革面臨不少挑戰(zhàn)，但挑戰(zhàn)正是國企深化改革的原因。而總體來看，新一輪國企改革頂層設(shè)計在橫縱兩個方向為改革的順利推進奠定了基礎(chǔ)。橫的方向基于現(xiàn)實，縱的方向有所突破，二者共同構(gòu)成新一輪國企改革的基本邏輯。因此也可以預(yù)期，隨著改革的層層推進，改革紅利也將逐漸釋放。