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政府創(chuàng)造環(huán)境 社會釋放活力

??? ——從國務院機構改革看政府職能轉變之一

學會尊重市場、重新發(fā)現社會，這是認識和定位政府職能的基本依據，也是推進政府機構改革的現實需求。

不同版本的猜想，翹首以盼的等待，今天中國，很少有哪項議題能像“機構改革”，引來如此密集的關注。這種關注，既有對切身利益的考量，更包含著對深化改革的期盼。

新組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、不再保留鐵道部、衛(wèi)生部、國家人口和計劃生育委員會……3月10日，《國務院機構改革和職能轉變方案》提交審議。正如中央政治局會議強調的，“國務院機構改革和職能轉變在行政體制改革中起著至關重要的作用”。對這一方案，我們該以何種視野觀照？又該從什么角度評判？

細心的人會發(fā)現，相比以前的國務院機構改革方案，此次方案標題中增加了“職能轉變”四字。將“職能轉變”提升到與“機構改革”同等地位，是本輪機構改革的一大亮點。職能是機構設立的依據，機構是職能的載體。相比于部門撤并，職能轉變更難，也更為重要。如果職能不轉，單純地對機構分分合合，效果是有限的，甚至還會陷入“精簡再膨脹”怪圈。就此而言，這次改革突出強調職能轉變，抓到了要害。

如果說行政體制改革是經濟和政治體制改革的重要內容，那么轉變政府職能則是深化行政體制改革的核心。轉變政府職能，實質上是解決政府應該做什么、不應做什么，重點是政府、市場、社會的關系，即哪些事應該由政府、社會、市場各自分擔，哪些事應該由三者共同承擔。這個問題，我們黨在改革開放之初就認識到了，并伴隨著我國社會主義市場經濟發(fā)展的每一步。

本輪機構改革，是自1982年以來，中國第七次進行規(guī)模較大的政府機構改革。從1993年的“適應市場經濟需要”，到1998年的“消除政企不分”；從2008年的“突出公共服務”，再到今年的“職能轉變”，梳理這些改革，無不隨著社會主義市場經濟的發(fā)展而發(fā)展。學會尊重市場、重新發(fā)現社會，這是認識和定位政府職能的基本依據，也是推進政府機構改革的現實需求。

從這個角度，可以把握此次改革的方向。實行鐵路政企分開，減少和下放審批事項……此次改革的核心，是向市場放權、向社會放權、向地方放權。把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項管住管好，努力做到不越位、不錯位、不缺位，以充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務中的作用，有效發(fā)揮中央和地方兩個積極性。

從這個角度，可以看到此次改革的主體。組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，優(yōu)化配置醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育服務資源；組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，提高食品藥品安全質量水平；建立不動產統(tǒng)一登記制度、減少行政事業(yè)型收費、減少和下放投資審批事項……此次改革，從解決人民群眾最關心最直接最現實的問題入手，充分回應人民群眾的現實關切，體現了改革過程中的人民主體地位。

從這個角度，可以感受此次改革的力度。改革工商登記制度、改革社會組織管理制度……這些改革，可以說個個都是事關重大、社會關注的難點問題，也是多年未能做成的。改革在這些重點領域突破，既充分表明，行政體制改革不等于機構改革，機構改革不等于大部制改革；更讓人們看到，新一屆中央領導集體在改革這個問題上，是堅定不移的，是敢啃“硬骨頭”、敢于“涉險灘”的。

美國IBM前董事長郭士納有本自傳，書名叫《誰說大象不能跳舞》，講述了作者如何帶領一個大企業(yè)成功轉型的故事。事實上，當前中國改革，何嘗不是如此？讓大象調整舞姿，任何一點變化，都會產生巨大而持續(xù)的影響。就此而言，不管是機構改革，還是其他改革，都必須注重改革的連續(xù)性、系統(tǒng)性和前瞻性?？礈柿说母母铮鸵鬀Q心推進，爭取早日取得成效。看得還不那么準、又必須突破的改革，可以先行試點，摸著石頭過河，在實踐中開辟新路。作為行政體制改革的“示范性工程”，機構改革的意義在這里；作為農歷蛇年的“頭號改革”，我們的希望和信心在這里。

本網評論熱詞：政府機構改革

無疑，大部制改革是此次兩會的重頭戲，早在兩會前各種版本的改革方案就傳得沸沸揚揚，關注和猜測的熱情比“人事安排”還高。人們之所以關注此項改革，一是這項改革涉及部委的調整，與公眾利益密切相關；二是，相比那些抽象的理念，部委調整是最具體、最看得見的改革；第三，更重要的是，這是中國新一屆領導集體的第一個大動作，由此可能窺見今后的改革走向。大部制改革方案10日出爐，動作不算大，也不算小，與人們的預期和猜測并無多少差別。

媒體的焦點，多集中在這一次的改革：撤了幾個部委，少了幾個正部級機構，組建了什么新機構，誰成了“末任部長”，新機構設立后的人事安排，原機構的人員安置，誰家歡喜誰家愁，哪個部門的權力大了哪個權力小了，等等。這些信息，確實是新聞，也是公眾急于想知道的。但這些都只是淺表層的新聞，最深層次的問題并不在此。

很多人都把這一次的大部制改革看成是部委之間的權力重組。其實，這一次改革并不是部委間的權力重新分配游戲，而是一次放權革命——向社會放權，向市場放權，向民眾放權。這個問題上，中共中央政治局委員、國務委員馬凱在對機構改革作說明時說得很清楚：這次改革，要以更大力度，在更廣范圍、更深層次上加快國務院機構職能轉變，重在向市場、社會放權，減少對微觀事務的干預，同時改善和加強宏觀管理，嚴格事后監(jiān)管。中國改革發(fā)展研究院院長遲福林也認為，本次機構改革最大的亮點是放權。

減了多少個正部級機構是次要的，最關鍵的是向社會放了多少權。大部制改革，不是讓這個部委權力更大，那個部委權力更小，而是系統(tǒng)地向社會放權，減少政府干預，市場能調節(jié)的交給市場，社會能自治的交由社會，地方能管理的交給地方。

比如公眾關心的鐵道部被撤銷，某些職能機構并入交通部，并不是將原屬于鐵道部的權力轉移給了交通部，形成一個擁有更大權力的部委，而是實行市場化改革，實行政企分開，組建中國鐵路總公司。這是向市場放權。

還有新聞出版總署和廣電總局的合并，并不是將兩種權力相加形成一個權力更集中的大部，不是1加1等于2或大于2，而可能是小于2。因為兩個機構合并后，很多權力將放給社會。馬凱也談到一些部門職能越位、缺位問題依然突出，不該管的管得過多，一些該管的又沒有管好。機構改革，很大程度就是革政府自己的命，放棄那些“不該管的”和“管得過多”的，集中力量管好“該管的”和“沒管好”的。

還有其他職能機構的調整也是如此，都集中于“放權”而不是“分權”，從體制上最大限度地給各類市場主體松綁，而不是在部委間分蛋糕。比如要“減少投資項目審批，最大限度地縮小審批、核準、備案范圍”，要“減少資質資格許可，對不符合行政許可法規(guī)定的，一律予以取消”。在民政事務上的改革也是如此，要放松對社會組織的管制，更好發(fā)揮社會組織在發(fā)展中的重要作用。

這是應有的改革方向。如果改革僅僅是在部委間分權、在官員間平衡，變成部委間的權力博弈，而不是向市場、社會和民眾分權，還可能滋生出更多的問題，改革只是在原地轉圈圈。

《朱镕基講話實錄》中曾如此描述機構改革阻力，“我抱著粉身碎骨的決心來干這件事，”朱镕基說，1997年年底，找?guī)资徊块L逐個談話，沒有一位部長主動表示自己的部門該撤，長時間坐著談話使朱镕基過度疲勞，每次站起來都很困難?？梢韵氲?，這一次的機構改革也一定不容易，改革就是政府要拿刀割自己的肉。中國需要這樣自我割肉和刮骨療毒的改革勇氣!

■大部制改革，部門的合并只是一種表象，實質是通過機構的歸并來優(yōu)化行政組織結構，轉變政府職能，增強政府在公共服務、社會管理、經濟調節(jié)方面的責任。事實上，這也是當前我國進一步深化行政管理體制改革的重點和方向。

今年全國兩會的一項重要內容，是審議《國務院機構改革和職能轉變方案（草案）》。按照草案內容，這次國務院機構改革，將把職能轉變放在更加突出位置，堅持積極穩(wěn)妥、循序漸進、成熟先行，繼續(xù)簡政放權、推進機構改革、完善制度機制、提高行政效能，加快完善社會主義市場經濟體制?？梢哉f，這是對過去國務院機構改革特別是上一輪大部制改革經驗的總結。

大部制改革的核心

改革開放以來，國務院和地方政府已經進行過多次機構改革，但由于歷次改革著眼于機構的分分合合，因而成效有限。5年前的上一輪國務院機構改革首次按照大部制模式來對職能相同或相近的政府機構進行整合歸并，綜合設置，以減少機構重疊、職責交叉，提高政府效能，從而初步改變了以往機構改革中簡單的“加減法邏輯”，組建了“大部制”為基本框架的政府機構。

但上一輪大部制改革也留下了一些遺憾，主要是合并后的部門職能并未有機整合，內部運轉不協(xié)調，職能未徹底轉變，改革未突出戰(zhàn)略和重點，以及大部門決策協(xié)調能力亟待提升。這既有改革經驗不足的原因，亦有對大部制的理解偏差，同時，還有整體大環(huán)境的掣肘。

大部制這一概念是從西方國家引入的，上世紀七八十年代，西方興起了一場新公共管理運動，重塑政府，再造公共管理部門，由此政府的效率有了很大提高。但西方的新公共管理運動以及在這一理論指導下的大部制有它的生成條件，即在一種相對成熟的民主、法治的環(huán)境中形成。而中國缺少的正是這樣一種社會環(huán)境。對政府而言，民主法治首先意味著權力受到極大制約。換言之，在大部制改革中，存在著一個權力約束問題，大部制必以權力受到約束為前提。從這個角度看，我們所理解的大部制，天生就內含著缺陷。

權力不受約束的大部制可能會導致什么后果呢？過去幾個部門分立，雖然辦事效率低下，但部門之間為了私利，可能互相制約，現在把這些部門合在一起，成為一個超級部門，原來部門之間的分權就沒有了，權力更加集中。

另一方面，既然大部制是按照市場經濟發(fā)展的要求，將職能相對接近的部門進行橫向合并，拓寬管理幅度，那么，它也就要求在合并各職能部門的同時，新部門的職能必須跟著轉變。也就是說，大部制改革必須同時要對政府的職能進行精簡和轉換，包括行政審批權、價格管制權、資源控制權和對經濟的干預權都要大幅縮減，通過精簡機構促進政府職能的轉變，逐步退出微觀經濟領域的直接管理，把更多經濟和社會事項交由市場、社會調節(jié)，政府則重點做好宏觀規(guī)劃、政策制定、公共服務及監(jiān)督管理工作，為社會創(chuàng)造一個好的發(fā)展環(huán)境，切實減少微觀管理和具體的審批事項，從而使政府部門更符合市場經濟的宏觀管理和公共服務的角色定位要求。這才是大部制改革的核心。

行政體制改革的重點和方向

如果大部制改革達不到轉變政府職能的效果，它就會像之前的歷次政府機構改革一樣，陷入“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。

所以，大部制改革，部門的合并只是一種表象，實質是通過機構的歸并來優(yōu)化行政組織結構，轉變政府職能，增強政府在公共服務、社會管理、經濟調節(jié)方面的責任。事實上，這也是當前我國進一步深化行政管理體制改革的重點和方向。

作為處于“深水區(qū)”的改革，政府改革是中國全面改革的關鍵。目前經濟社會發(fā)展中出現的一系列矛盾、問題和隱憂，歸根溯源，是由于政府改革不到位、體制不健全造成的。對于政府改革，我們需要從一個更宏觀的視野來看待。因為，政府改革或者確切地說行政體制改革，涉及黨政關系、政民關系、政企關系、政事關系和政社關系的調整，涉及政府內部權責關系的調整、組織結構的調整和人員的調整，涉及公務員的切身利益，因此，如何在科學發(fā)展觀的指導下，按照經濟轉軌和社會轉型的現實，需求推進行政體制改革的總體設計和統(tǒng)籌安排，使行政體制改革與經濟體制改革和政治體制改革相互促進、相互協(xié)調，就顯得非常必要。

在全面建成小康社會的歷史條件下，我國行政體制改革的總體設計應該是：建立和完善與社會主義市場經濟體制相適應，與民主政治相配套，既符合國際規(guī)則與國際慣例，又兼顧中國實際的公共行政體制。它的主要特征包括科學決策、權責對等、立足服務、依法行政、注重績效、有力監(jiān)督，目標是使政府管理成為一個獲得公民認可、依托公共財政、提供公共服務、滿足公共需求、奉行公共參與、恪守依法行政、承擔公共責任、接受公共監(jiān)督的公共行政體制。

為此，政府管理創(chuàng)新和改革的觸角要有計劃、有步驟地進入財政民主化改革、行政層級調整、政府間關系重構、民間組織發(fā)展、黨政關系模式再造、制約權力體制的完善等敏感而關鍵的領域，正確處理好黨政關系和政企、政事、政社關系，加大政府職能轉變力度，繼續(xù)推進政府機構改革，依法規(guī)范中央與地方的職能和權限，積極培育和發(fā)展社會中介組織。

政府改革的切入點和突破口

當前而言，政府行政管理體制改革要做到繼續(xù)減少和規(guī)范行政審批，加強社會管理和公共服務，推進依法行政。具體來說，就是要以實現經濟增長方式由政府主導向市場主導轉變?yōu)橹攸c，使政府從經濟建設性主體向經濟性公共服務主體轉變，以此來提供經濟可持續(xù)發(fā)展的體制保障；以基本公共服務均等化為重點，使政府盡快成為社會性公共服務的主體，以此來強化政府的再分配職能；以強化政府自身建設和改革為重點，使政府從部門利益、行業(yè)利益、地區(qū)利益中超脫出來，為社會公平正義提供重要的制度保障。其中，以下兩方面在當下又具有迫切性。

一是依法明確政府的職責權限，包括中央政府與地方政府的職責權限、垂直管理部門和地方政府在相關領域的管理權責、政府各職能部門的職責權限、政府職能部門和內設機構各個崗位的職責，做到責任清晰，各司其職，事事有人負責。

二是將財政預算制度改革納入行政管理體制改革范疇。正如一些學者所說，公共財政是政府管理的基礎，預算體現了政府職能的軌跡。但長期以來，我們將財政預算制度改革游離于行政管理體制改革之外，導致行政體制改革與財政體制改革相脫節(jié)。其實，預算改革對于政府職能轉變來說是一根重要的指揮棒，對于社會來說是促進公平、改善民生的重要手段。因為沒有預算，政府什么事都辦不成。從這一角度看，財政預算制度改革是政府改革在管理和技術層面的最佳切入點和突破口。

總之，新階段的行政體制改革具有明顯的結構性、綜合性和配套性的特點，要求我們審時度勢，把握時機，整體部署，周密安排，統(tǒng)籌協(xié)調，積極穩(wěn)妥地向前推進。只有在總體方案設計科學的前提下，才能夠統(tǒng)籌安排和兼顧行政管理體制改革的長期目標和短期措施，使行政管理體制改革沿著既定的方向分步驟地推進。有鑒于此，有必要由一個超脫部門利益的機構牽頭，組織包括相關專家在內的研討班子，研討和起草政府改革的總體方案，廣泛征求各方面意見。而在這一過程中，大部制的改革路徑，可以看做政府改革近期目標與長期目標的結合點。

關注2013年全國“兩會”系列社論之十一

檢驗行政體制改革的成效，更應該看政府職能是否真的轉變，是否真的以人為本、依法行政，是否真的讓民眾滿意。

十八屆二中全會審議通過《國務院機構改革和職能轉變方案》，今天，按照公布的議程，代表委員們將聽取國務委員兼國務院秘書長馬凱關于國務院機構改革和職能轉變方案的說明。

或許很多人會關注這次行政體制改革“到底會撤并多少機構”，甚至會把撤并機構多少當成是檢驗改革力度大小的標準。其實，這是一種誤區(qū)。盡管具體的改革方案尚未公開，但改革的原則，十八屆二中全會已講得十分明白：以職能轉變?yōu)楹诵?，繼續(xù)簡政放權、推進機構改革、完善制度機制、提高行政效能，穩(wěn)步推進大部門制改革。

也就是說，行政體制改革的核心是“政府職能轉變”，并非機構撤并，更不是大幅度的機構撤并。

不要小看“職能轉變”這4個字，說實話，要實現這個目標，比機構撤并難度要大得多。在現行有強大動員力的體制下，要撤并幾個機構，或許只需要一個文件配以安置措施即可實現，但要實現政府職能的轉變，殊為不易。

比如，要建設“服務型政府”，要“政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”，談何容易——“減少微觀事務管理，以充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用”，這意味著向市場放權；“改革社會組織管理制度”、“更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務中的作用”，意味著向社會放權；而“減少審批事項”，意味著要向下放權；“減少專項轉移支付和收費，減少部門職責交叉和分散”，則意味著政府要主動“削權”并斬斷或多或少存在的利益鏈……

這些“浩大工程”，撤并機構是其中一部分。只有機構撤并的同時，政府職能同步轉變，才能建立起“職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。如果職能不變，政府權力不下放，要管理的事務依然繁重，那么，機構改革就難以走出膨脹——撤并——再膨脹——再撤并的怪圈；即便表面上總的機構數量保持不變，但這些機構下面會衍生出一大批同樣被賦予了行政權力的“二政府”。在這方面，我們需要充分吸取過去機構改革的經驗教訓。

當然，說機構撤并并非核心，不意味著機構改革不重要?，F在的行政體制的確存在著一些部門職能交叉、政出多門、責任不清、效率不高等弊端，這些弊端首先需要通過機構撤并進行糾正。機構改革當和職能轉變同步推進。二中全會提出“穩(wěn)步推進大部門制改革”，這意味著，既不能按兵不動，也不能奢望畢其功于一役。

我們早就有“改革進入深水區(qū)”、“改革需要割肉般的勇氣”的說法，那么，行政體制改革當是其中的重要部分。這個系統(tǒng)工程，不可能只是精簡幾個機構、實行大部門制那么簡單。所以，檢驗未來行政體制改革的成效，不能僅僅看行政機構有怎樣的變化，更應該看政府職能是否真的轉變了，是否真的以人為本、依法行政，是否真的讓民眾滿意。這才是“核心”。

部門合并目的是轉變其職能，是一種權力和利益的重組，如何“說服”既得利益者主動適應新的角色，將是一個復雜的博弈過程，不僅要做思想工作，也需要改革的魄力和推進的智慧。

昨天最受關注的新聞，無疑就是新一輪國務院機構改革方案正式公布。此次機構改革，雖然與此前某些民間流傳的版本相比似乎留有余地，但綜合來看，不再保留鐵道部、衛(wèi)生部，組建衛(wèi)生和計劃生育委員會、“大食藥監(jiān)”等大手筆，仍頗有震撼力，有些調整內容也出乎人們的預料。

作為新一屆政府產生并履職前的配套動作，此次力度并不小的“微調”，具有顯而易見的信號意味。這意味著，自上而下的政府機構改革，正在以更大力度，在更廣范圍、更深層次上加快政府職能轉變，政企分開、政資分開、政事分開、政社分開成為趨勢，政府將以更大的勇氣自我革命，向市場、社會放權，減少對微觀事務的干預，改善和加強宏觀管理、嚴格事后監(jiān)管。

具體而言，此次公布的改革方案，優(yōu)先著力于解決現實社會中最緊迫、群眾呼聲最強烈的若干方面，體現了重點突破、務實平穩(wěn)的指導思想。“被改革”的幾個部門，其整合、撤并體現出清晰而強烈的“理順職能”的決策意圖。最明顯的莫過于拆分鐵道部。鑒于各界對這一計劃經濟獨特“遺跡”的爭論，對“鐵老大”的改革一直受到高度關注——從鐵路內部原先的公檢法自成體系，到鐵路法院劃歸地方；從1986年、2000年、2008年三次鐵路改革的無疾而終，到如今徹底的“管運分離”……如今，“交通部管不了鐵路”的奇特景象即將畫上句號，政府的公權力譜系更為合理，而政企分開后的地方鐵路單位也將放開手腳，更好地適應市場規(guī)律和市場需求，有利于激發(fā)內部生機活力。

亦因這種漸進式改革的務實特性，對新一輪國務院機構改革我們也不妨厘清幾個概念、明確幾個預期。

其一，我們想要的是“小”政府還是“優(yōu)”政府。這里的“優(yōu)”當然特指“高效低耗”。很顯然，我們之所以一直呼吁“小政府、大社會”，一是以往計劃模式框架下的政府太大、太微觀，擠占了社會組織和市場的發(fā)育空間；二是以往職能部門、公共權力的疊床架屋、“諸侯主義”拖累了監(jiān)管能力和效率。作為有著13億人口的大國，管理難度和復雜程度遠非人口僅幾千萬乃至幾百萬的國家可比，一味強調減少部委數量并不能治本。我們要的“小政府”，絕非“弱政府”，而是要打造一個小而強、小而優(yōu)、小而廉的行政權力構架。

其二，如何讓機構改革的“物理變化”變?yōu)椤盎瘜W變化”。正如專家所言，“不僅要拆廟、建廟，更要讓廟里的神仙換換腦筋”，部門合并目的是轉變其職能，是一種權力和利益的重組，如何“說服”既得利益者真正放棄現有的勢力范圍，主動適應新的角色，將是一個復雜的博弈過程，不僅要做思想工作，也需要改革的魄力和推進的智慧。此次組建的食品藥品監(jiān)督管理總局，既精簡了原先重疊的機構（國務院食安委辦公室和國家食品藥品監(jiān)督管理局），又整合了相關職權（國家質檢總局“管食品生產”和國家工商總局“管食品流通”的環(huán)節(jié)），對祛除目前該領域存在的“屁股指揮腦袋”弊病應能起到實效，利于構筑“大食品安全”的網絡。但如何剝離、重組這些權力，清晰劃分權力的邊界，避免新的“踢球”和“搶球”，仍需進一步努力。

其三，漸進式的國務院機構改革，將引致地方各級相關職能部門的相應調整，如何積極穩(wěn)妥地理順上下管理關系，也將是一篇大文章。

本網評論熱詞：政府機構改革

“簡政放權”實際上，讓市場的歸市場，社會的歸社會，地方的歸地方，讓中央職能部門更加注重宏觀管理和法制環(huán)境的創(chuàng)造，讓一個社會的權力和權利，各安其位。

昨日，國務委員兼國務院秘書長馬凱作了關于國務院機構改革和職能轉變方案的說明。這個方案清晰呈現了，今后5年行政體制改革的基本思路。

“不再保留鐵道部”、“組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會”、“組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局”、“組建國家新聞出版廣播電影電視總局”、“重新組建國家海洋局”、“重新組建國家能源局”等國務院機構改革方面的內容，自然是容易引人關注的。

而且，方案幾乎用了同樣的篇幅談政府職能轉變，提出“以職能轉變?yōu)楹诵?，繼續(xù)簡政放權、推進機構改革、完善制度機制、提高行政效能”，并從減少行政審批、發(fā)揮社會力量、發(fā)揮中央和地方兩個積極性等六個方面提出了10項措施。

無論是從十八屆二中全會到這次的說明，均明確強調“政府職能轉變是深化行政體制改革的核心”。而政府職能轉變，“簡政放權”是關鍵。相較于行政機構改革，“簡政放權”是一盤更加值得期待的棋局。

現代政府應該有力地為社會提供各項公共服務，保障社會的公平和公正。同時，政府也是“小政府”。政府的權力不能無所不包，什么都管，什么都干。否則，既會抑制社會與經濟的自由與活力，同時，又導致行政效率低下，問題叢生，權力尋租泛濫。

這次國務院行政機構職能改革將“簡政放權”放在重要位置，可以說是對癥下藥，要理順和解決政府與市場、政府與社會、中央與地方的關系。從《方案》提出的措施來看，“簡政放權”主要包含三個方面的內容，向市場放權，賦予市場更多自由；向社會放權，激發(fā)社會自我治理更大活力；向地方放權，讓地方有更多自主的權力。

“簡政放權”實際上，讓市場的歸市場，社會的歸社會，地方的歸地方，讓中央職能部門更加注重宏觀管理和法制環(huán)境的創(chuàng)造，讓一個社會的權力和權利，各安其位。

“簡政放權”之于民眾的期望而言，就是——今后想創(chuàng)業(yè)辦個企業(yè)，不再需要那么多的注冊資金；投資個項目，不必蓋那么多的公章；想獻愛心，成立個公益組織，不必要找單位掛靠；一年下來，不必看那么多“跑部錢進”的新聞，也沒有必要那么多的“駐京辦”……

相較于轟轟烈烈的行政機構改革，簡政放權或許于外不彰，但其因為觸及目前的行政權力運行體系，觸及幾乎所有部門的利益，所受到的阻力更大。方案釋放了強烈的改革信號，必然也會遭遇空前的阻力。方案也坦言，行政職能轉變“這項任務更加艱巨、更為復雜?！憋@然，這也是一盤很不容易下的棋局。這需要改革者的智慧和勇氣。

“簡政放權”的一些改革已經在廣東等地先行試點，國務院的改革方案也已經成熟。希望，相關改革盡快在全國逐步擴大、鋪開，盡快釋放行政職能改革的能量，讓民眾和中國經濟在新一輪改革中獲益。

政企分開，可以改變政府在鐵路發(fā)展中承擔“無限責任”的困局；形成“企業(yè)運營、政府監(jiān)管”的鐵路發(fā)展模式，具備最基本的條件。

根據10日披露的國務院機構改革和職能轉變方案，我國將實行鐵路政企分開，國務院將組建國家鐵路局和中國鐵路總公司。拆分鐵道部，可以說是邁出完善市場經濟體制的重要一步。

客觀評價，鐵道部在過去計劃經濟時代發(fā)揮了重要作用，在改革開放以來的經濟社會發(fā)展中也做出了巨大貢獻。但由于體制機制轉變滯后，鐵道部政企不分、普遍服務業(yè)務與盈利性業(yè)務不分，不僅成為制約市場經濟體制進一步完善的重要因素，而且也成為制約鐵路自身更高質量、更快速度地發(fā)展。例如，劉志軍案深刻地反映了鐵道政企不分帶來了巨大的權力尋租空間；主要領導不受約束，不顧實際地大干快上留下了安全的巨大隱患；再例如，鐵路建設對資金的需求極大，但在政企不分的格局下，在行政壟斷一統(tǒng)天下的情況下，在盈利性業(yè)務前景不明的預期下，大量閑置社會資本很難進入到鐵路投資領域，也不愿意進入到鐵路投資領域，使得我國在金融體制大發(fā)展的情況下，鐵路反而不能借助現代化的金融工具融資，制約了鐵道的長遠發(fā)展。

因此，這次對鐵路管理體制的改革，亮點在于政企分開。改革的方向值得肯定，改革的力度值得贊許，鐵道部的政企分開，為政府向市場進一步放權奠定了體制基礎。有了中國鐵路總公司這個企業(yè)，就可以明確在鐵路發(fā)展領域政府職能與市場職能，就可以逐步把政府承擔過多、過細的行政管制職能放開、松綁；也可以改變政府在鐵路發(fā)展中承擔“無限責任”的困局；形成“企業(yè)運營、政府監(jiān)管”的鐵路發(fā)展模式，具備最基本的條件。

我們仍要清醒地認識到，鐵道部政企分開，是邁向鐵路市場化的第一步。撤銷鐵道部，更有利于破除鐵路壟斷，為地方、民間資本進入鐵路市場，也打開了方便之門。未來一段時間內，如何約束未來中國鐵路總公司的行政壟斷地位，如何區(qū)分其普遍業(yè)務與盈利業(yè)務，將盈利業(yè)務如貨運等，嘗試向市場開放；如何形成社會資本無阻力進入、無阻力障礙退出的機制，讓民間資金公平參與建設鐵路配套設施等，還需要更為艱難的改革。

值得欣慰的是，鐵路改革具有后發(fā)優(yōu)勢，不必再重走一遍其他行業(yè)走過的市場化改革的探索之路。方案不難制定，關鍵仍在于樹立公共利益本位，以更大的決心和勇氣繼續(xù)深化鐵路體制改革。

□匡賢明（學者）

人民需要的是眾多服務員鞍前馬后地為自己解決社會生活中的諸多現實難題。機構改革，最需要的就是讀懂這個民意。

國務院機構改革方案今天提交全國人大審議。昨日，央視專訪這一次改革方案的主要起草者、中編辦副主任王峰。王峰談到，轉變政府職能要做到四個減少：減少和取消投資項目審批；減少生產經營活動的審批；減少專項轉移支付；減少部門職能交叉。機構調整以職能轉變?yōu)榛A。

與上一輪改革相比，“職能轉變”被寫進方案主題，并確立為改革的核心。社會公眾期待，這一輪機構改革，能否走出歷史上精簡—膨脹的循環(huán)怪圈？

考究這個循環(huán)怪圈的癥結，關鍵就在職能沒有大轉變。依然是機構聚斂著權力，又留有權力的較大裁量空間，機構一時被精簡，但配置各種資源的訴求還潛在著，于是便改頭換面地滋生出一些新的機構部門來掌握權力承接訴求。

權力習慣于優(yōu)先選擇那些能夠輕便得利、出政績的領域。比如，一些微觀經濟主體搞得很活躍，就會陸續(xù)招來諸多部門插手，不少管理又都簡化成交費，交費之后，一切該咋樣咋樣，和權力插手之前沒什么兩樣。而在那些老問題成堆的領域，前些年的地溝油淪為三不管地帶，原因就在于無利可圖，事情又棘手。一個小小的地溝油，最后需要國務院出面統(tǒng)籌出臺意見。

事實上，在行政審批體制改革時，就提出了“兩個新凡是”理念，即：凡是公民能自決的，凡是市場能調節(jié)的，政府都要退出。一言以蔽之，權力不該對微觀經濟主體干預過多，凡是能實現自我管理、運行的，都不應當干預。但是，即使是通過機構改革實現了權力的物理退出，還遠未實現其權力的心理退出。

要使權力實現心理退出，就必須從根本上改變觀念，變權力為服務。所謂政府職能轉變，核心即在這里。這在理念上很好認知，但在現實中卻有相當的阻力。因為要把權力變成服務，就意味著除非法律許可，權力不可以收費，不可以由個人意志來決定資源配置、處置具體事項。說白了就是不允許權力吃拿卡要亂伸手，不允許權力尋租搞權錢權色各種交易，而是老老實實為社會公眾等各個主體提供服務。

當一些權力還在習慣于收費、尋租、勾兌時，時代的發(fā)展已對權力的服務性提出了更高要求。在相當意義上，推進機構改革，目的也是為了使權力切合時代需要、合乎公眾需求。比如在社會管理的諸領域，在公共服務的諸方面，對公共機構服務的質量、水平乃至藝術，都提出了更高要求。但顯然，還有不少權力并未把準這個脈。

面對社會轉型期的各種矛盾問題凸顯，權力如何調處矛盾、平衡利益、化解糾紛？如何使社會秩序運行良好？從交通擁堵，到“環(huán)境敏感期”的公共利益與個體利益處置，莫不需要權力在服務的理念上和本質上有根本性的轉變，才能使民眾的社會生活暢意而舒心。

從這個意義上講，民眾反感機構膨脹的實質是反感權力不為民服務，人民不需要那么多官老爺去揮霍自己的血汗錢，需要的是眾多服務員鞍前馬后地為自己解決社會生活中的諸多現實難題。機構改革，最需要的就是讀懂這個民意。

寄望一次機構改革，就能一勞永逸，是不現實的。這里的關鍵是，如何更好地緊扣服務民眾的宗旨，如何更好地滿足民眾的需求。

此次國務院機構改革，看起來大多是幾大部門機構的合并和職能整合，卻意蘊深遠。因為它不僅彰顯繼續(xù)推進“大部制改革”的理念，同時也更加凸顯了民生這一改革的重要價值取向。

與5年前環(huán)境保護部的升格成立，鮮明指向民眾對環(huán)境問題的關切一樣，此次國務院機構改革和職能轉變，目的則是為了更加利民與便民。重新組建的國家海洋局，整合海警、漁政等職能，以中國海警局名義開展海上維權執(zhí)法，是國計，同樣也是民生，是戰(zhàn)略所向，亦是民生所指。說到底，民眾的關切，即是機構改革的重要考量。

交通品質，是重要的民生訴求。人們所以詬病“鐵老大”，就在于它制約了百姓出行的更多更高訴求。誠然，像春運這樣歷史上最大規(guī)模的人口遷徙，對任何一個國家都是一個巨大考驗，但并不意味著“春運難”等難題就完全無解。從體制設計源頭上理順，就是化解的一個有效辦法。

我們不能否定鐵道部的歷史貢獻，但在海量人口全國范圍內流動加速的大時代背景下，把鐵路的政策規(guī)劃、監(jiān)督管理、建設、運輸經營全部交給一個部門，必然導致其力有不逮之勢。同時，一邊是行政權力，一邊是企業(yè)經營，魚與熊掌如此兼得，最終只會制約服務質量和水平的提升，失去應有的生機與活力。由此，推行鐵路政企分開，乃是因為鐵道部已完成了自己的歷史使命，必然要順應時代發(fā)展的要求和民眾的期待，如此才能最終助力國家前行。

在一定意義上說，人們從來沒有像今天這樣重視健康，這正是溫飽問題解決之后的一個鮮明時代特征。這個健康，則日益凸顯一種大健康理念，從食品、藥品到計劃生育，涉及民眾生活的方方面面。順應民眾對大健康的訴求，從管理體制層面理順，對接民眾需要，即是機構改革的價值所在。國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家衛(wèi)生和計劃生育委員會的分別組建、整合各相關職能，既體現了這一價值導向，也使大健康的改革方向更加清晰。

民生需求與民眾關切，涉及衣食住行玩樂用各方面，很多民眾感覺不舒適、不方便的背后，乃是多頭管理在作祟。所謂九龍治水，說的就是這個道理。在這個意義上，根據民眾社會生活各層面的方便、快捷、順暢、質量等需求，及時調整機構設置，也是改革的題中之義。國家新聞廣播電影電視總局的組建，國家能源局的重新組建，深刻表明了這一點。

改革未有窮期。上層建筑總是需要不斷適應經濟基礎的要求，機構改革總是需要更多地適應民生訴求。這是一個過程，需要根據變化了的情況，不斷作出新調整。因此，寄望一次機構改革，就能一勞永逸，是不現實的。這里的關鍵是，如何更好地緊扣服務民眾的宗旨，如何更好地滿足民眾的需求。有體制機制的源頭理順，有管理運行的更加以人為本，才有民生福祉的更多實現。