由天津市婦聯(lián)、市綜治辦、市司法局、市民政局等聯(lián)合主辦的婦女維權(quán)周活動(dòng)。在現(xiàn)場向社區(qū)婦女維權(quán)代表免費(fèi)發(fā)放《城市社區(qū)婦女之家維權(quán)服務(wù)指南》，開展法律咨詢、心理疏導(dǎo)、家庭關(guān)系調(diào)適、鄰里糾紛調(diào)解等法律服務(wù)。（劉乃文//攝）（資料圖片）
□ 吳梅影
作為黨的群團(tuán)組織，如何保持政治性先進(jìn)性，在高度行政化的組織體系中增強(qiáng)群眾性，這既是一個(gè)理論問題，也是一個(gè)實(shí)踐問題。歷史地看，婦聯(lián)組織一直在群眾性與行政化之間做探索，總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，將有助于厘清未來的改革思路。
中華全國婦女聯(lián)合會(huì)的前身是中華全國民主婦女聯(lián)合會(huì)。1957年召開的中國婦女三大，民主婦聯(lián)改名為中華人民共和國婦女聯(lián)合會(huì)，章程明確規(guī)定婦聯(lián)組織在黨的領(lǐng)導(dǎo)下工作，按照國家行政區(qū)劃建立地方各級(jí)婦女聯(lián)合會(huì)，其基層組織為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道婦女聯(lián)合會(huì)。從此婦聯(lián)組織逐漸建立起科層體系，兼具政治性先進(jìn)性群眾性的多重屬性。
1978年召開的中國婦女四大，中華人民共和國婦女聯(lián)合會(huì)改名中華全國婦女聯(lián)合會(huì)，婦聯(lián)仍然通過擴(kuò)展垂直組織體系，通過行政性來保證群眾性，把基層?jì)D代會(huì)延伸至生產(chǎn)大隊(duì)一級(jí)和城市居民委員會(huì)。改革開放以后，國家對(duì)婦聯(lián)組織的管理實(shí)行參照公務(wù)員制度，更加強(qiáng)化了婦聯(lián)組織的科層化。這種管理模式，一方面增強(qiáng)了婦聯(lián)干部的職業(yè)化、專業(yè)化；另一方面也容易滋生精英化、官僚化和脫離群眾的傾向。但是，婦聯(lián)組織作為黨群組織，不同于行政職能部門，作為黨和政府聯(lián)系婦女群眾的橋梁紐帶性質(zhì)并沒有變。在新的形勢(shì)下，婦聯(lián)組織一直探索的是如何在行政化中保持群眾性。
① 通過完善組織體系和職能保持群眾性
適應(yīng)新的形勢(shì)，婦聯(lián)組織通過不斷地完善自身的組織體系和職能，以發(fā)揮聯(lián)系與服務(wù)婦女群眾的功能。
改革開放啟動(dòng)之后的20世紀(jì)80年代，一些損害婦女權(quán)益的社會(huì)現(xiàn)象開始出現(xiàn)。婦聯(lián)敏銳地注意到了婦女的新需求，并在組織機(jī)構(gòu)與工作模式上進(jìn)行了調(diào)整。1983年的中國婦女五大，婦聯(lián)章程明確婦聯(lián)是代表和保護(hù)婦女兒童利益的群眾團(tuán)體。是年開始，全國各級(jí)婦聯(lián)進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，相繼增設(shè)了婦女權(quán)益部，通過完備機(jī)構(gòu)以履行維護(hù)婦女權(quán)益職能，體現(xiàn)了其群眾性。
1988年婦女六大，婦聯(lián)重申自身基本職能是“代表和維護(hù)婦女利益，促進(jìn)男女平等”，并把基層?jì)D代會(huì)擴(kuò)建到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)林牧漁場、街辦企業(yè)等新型經(jīng)濟(jì)組織中，通過基層組織的廣泛覆蓋，建立與各類婦女群眾的緊密聯(lián)系，保證婦聯(lián)組織的群眾性。1993年婦女七大，把原來為團(tuán)體會(huì)員的黨政群機(jī)關(guān)和教科文衛(wèi)等事業(yè)單位建立的婦女委員會(huì)納入了基層組織范圍。2003年婦女九大，適應(yīng)當(dāng)時(shí)城鄉(xiāng)管理體制改革，婦聯(lián)把基層組織擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級(jí)婦聯(lián)。2008年婦女十大，基層組織進(jìn)一步向社會(huì)組織和非公有制經(jīng)濟(jì)組織覆蓋，并首次提出有條件的行政村可建立婦女聯(lián)合會(huì)，力圖壯大基層組織。
至2013年十一大，基層組織形成了包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道婦聯(lián)；村、社區(qū)婦代會(huì)（或婦聯(lián)）；機(jī)關(guān)和科教文衛(wèi)等事業(yè)單位、社會(huì)組織婦委會(huì)（或婦工委)，以及山區(qū)、牧區(qū)、農(nóng)、林、漁場和非公有制經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域靈活設(shè)置的婦女組織等多層次多渠道的組織網(wǎng)絡(luò)。
同時(shí)，通過會(huì)員制度把企業(yè)女職工委和在民政部門注冊(cè)登記的女性社團(tuán)納入組織體系，構(gòu)建起一個(gè)縱到底橫到邊的樹狀組織系統(tǒng)，基本實(shí)現(xiàn)了婦聯(lián)組織全覆蓋。努力做到哪里有婦女，哪里就有婦女組織，通過組織體系的完備和職能的完善保證群眾性的實(shí)現(xiàn)。
② 通過基層?jì)D女工作的廣泛覆蓋增強(qiáng)群眾性
組織的廣泛覆蓋并不代表工作的廣泛覆蓋。有組織并不代表有人做事、有錢辦事，工作的覆蓋需要有切實(shí)的資源做保障。國家對(duì)婦聯(lián)組織資源的傳統(tǒng)配置方式，是婦聯(lián)實(shí)際工作運(yùn)行乏力的主要原因之一。
在人員配置上，婦聯(lián)機(jī)構(gòu)呈倒金字塔形。全國婦聯(lián)機(jī)關(guān)有幾百名干部，省級(jí)婦聯(lián)有幾十名，地級(jí)市婦聯(lián)有十幾名，縣、區(qū)婦聯(lián)有幾名，鎮(zhèn)及街道婦聯(lián)有1~2名，村和社區(qū)婦代會(huì)基本上只有婦代會(huì)主任1人（大多數(shù)由兩委女委員兼任）。
在工作經(jīng)費(fèi)方面，婦聯(lián)章程規(guī)定“婦聯(lián)的行政經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)活動(dòng)和事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)，列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算?！薄盎鶎咏M織的工作經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政統(tǒng)籌解決。農(nóng)村婦代會(huì)在村集體經(jīng)濟(jì)或可使用的經(jīng)費(fèi)中列支”。實(shí)際上，國家財(cái)政對(duì)于婦聯(lián)的工作經(jīng)費(fèi)保障主要是各級(jí)組織的行政經(jīng)費(fèi)，業(yè)務(wù)活動(dòng)和事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)主要取決于各級(jí)財(cái)政能力。
在實(shí)行分級(jí)財(cái)政管理之后，地方各級(jí)婦聯(lián)不可直接下?lián)芙?jīng)費(fèi)支持下級(jí)婦聯(lián)，作為基層組織的鎮(zhèn)、街道婦聯(lián)以及村、社區(qū)婦代會(huì)（婦聯(lián)），其工作經(jīng)費(fèi)只能取決于縣（區(qū)）財(cái)政能力和集體經(jīng)濟(jì)能力。這樣的資源配置方式的結(jié)果是，在聯(lián)系和服務(wù)婦女群眾的最前線，卻是人手和經(jīng)費(fèi)最少最薄弱的地方。倒金字塔的人員與資源配置方式，極大地制約了婦聯(lián)組織群眾性的發(fā)揮。
如何適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化，在已經(jīng)科層化的行政體系中保持和增強(qiáng)婦聯(lián)組織的群眾性，全國婦聯(lián)和地方各級(jí)婦聯(lián)組織都在進(jìn)行積極探索。
黨的十七大之后，為發(fā)揮婦聯(lián)組織在參與社會(huì)管理和公共服務(wù)中的作用，全國婦聯(lián)發(fā)出《關(guān)于在黨群共建創(chuàng)先爭優(yōu)活動(dòng)中建設(shè)村、社區(qū)婦女之家的意見》，推動(dòng)地方各級(jí)婦聯(lián)在基層建立“婦女之家”服務(wù)陣地。隨后，全國婦聯(lián)還通過各種途徑推動(dòng)各級(jí)黨委、政府按婦女人均1元錢標(biāo)準(zhǔn)將婦聯(lián)工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，以保證基層?jì)D聯(lián)工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)。事實(shí)上，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于人均1元錢的要求沒有正式文件依據(jù)，難以納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層?jì)D聯(lián)工作經(jīng)費(fèi)預(yù)算。關(guān)鍵是，人均1元錢的工作經(jīng)費(fèi)配置方式并沒有改變倒金字的資源結(jié)構(gòu)。
如何使資源在婦聯(lián)組織之間向基層流動(dòng)，以切實(shí)加強(qiáng)基層?jì)D女工作？廣東省珠三角各市婦聯(lián)引入市場機(jī)制，實(shí)行“婦聯(lián)組織+服務(wù)陣地+服務(wù)項(xiàng)目”的方式進(jìn)行基層組織建設(shè)創(chuàng)新，就是依據(jù)本地特色進(jìn)行的一種探索性嘗試。廣東省在各市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)和街道建立了三級(jí)婦女維權(quán)服務(wù)站1萬多個(gè)，在2.5萬多個(gè)村、社區(qū)婦代會(huì)（婦聯(lián)）建立全覆蓋的“婦女之家”。珠三角各市較早推行政府購買服務(wù)，各市婦聯(lián)充分利用這一有利條件，引入市場機(jī)制，通過實(shí)施服務(wù)項(xiàng)目方式，使資源下達(dá)至基層，激活維權(quán)站和“婦女之家”陣地。
概括地說，“婦聯(lián)組織+服務(wù)陣地+服務(wù)項(xiàng)目”的模式創(chuàng)新在于：第一，以有形的陣地連接群眾、服務(wù)群眾，改變婦聯(lián)“大院”的機(jī)關(guān)形象，實(shí)現(xiàn)了去“機(jī)關(guān)化”；第二，以天天“開門營業(yè)”的恒常性服務(wù)，替代了動(dòng)員式節(jié)慶式的一次性活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了去“行政化”。第三，以基層?jì)D女的多元需求設(shè)計(jì)服務(wù)項(xiàng)目，滿足了婦女群眾日益分化的多元利益需要，克服了脫離底層群眾的“貴族化”傾向。同時(shí)，通過市場機(jī)制的引入，聘用了專業(yè)服務(wù)隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)了工作團(tuán)隊(duì)的優(yōu)化組合。
但是，必須要指出的是，這種工作模式也有局限性。第一，需要穩(wěn)定的財(cái)政資源的配置做支撐，才能保證項(xiàng)目運(yùn)行的持久性和穩(wěn)定性。第二，項(xiàng)目的周期性影響服務(wù)工作隊(duì)伍的穩(wěn)定性。第三，服務(wù)項(xiàng)目偏重于滿足婦女兒童個(gè)人實(shí)用性利益需求，較少關(guān)注結(jié)構(gòu)性問題和戰(zhàn)略性利益需求。但無論如何，珠三角婦聯(lián)組織立足本地現(xiàn)實(shí)的創(chuàng)新，是在新形勢(shì)下尋找婦聯(lián)組織群眾性值得肯定的一種努力，并已發(fā)揮了一定的積極效應(yīng)。
③ 實(shí)現(xiàn)政治性先進(jìn)性群眾性的統(tǒng)一
關(guān)于婦聯(lián)組織改革，曾經(jīng)有過諸多討論，歸納起來無非三條道路。第一，納入國家框架，與婦女兒童工作委員會(huì)合并為婦女工作部。第二，納入社會(huì)框架，既然體制內(nèi)已經(jīng)有婦女兒童工作委員會(huì)，那么婦聯(lián)應(yīng)該回歸社會(huì)組織。這兩種思路，無疑是建立在國家與社會(huì)二元分離的西方理論假設(shè)上。第三條道路，就是中國特色的社會(huì)主義的群團(tuán)道路，打通國家與社會(huì)的邊界，架起兩者的橋梁紐帶。當(dāng)然，今天的橋梁紐帶已然不同于集體主義時(shí)期國家與社會(huì)高度整合時(shí)期了，必須在承認(rèn)國家與社會(huì)邊界已經(jīng)出現(xiàn)的歷史條件下，尋找建構(gòu)新橋梁紐帶的方式和方法，而非簡單的路徑依賴。
事實(shí)上，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》中已經(jīng)為婦聯(lián)組織作出了道路選擇。要求婦聯(lián)等群團(tuán)組織“自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)、團(tuán)結(jié)服務(wù)所聯(lián)系群眾、依法依章程開展工作相統(tǒng)一”。
服務(wù)黨與國家大局的政治性，與堅(jiān)持服務(wù)群眾的群眾性之間如何連接？最簡單最直接的理解是：服務(wù)好群眾就是最大的政治。黨的先進(jìn)性是通過“為人民服務(wù)”的群眾性來保障的，黨的群團(tuán)組織服務(wù)好自己所聯(lián)系的群眾，就是服務(wù)于黨的大局，就是最大的政治，只有服務(wù)好所聯(lián)系的群眾，才能保證群團(tuán)組織的政治性先進(jìn)性。使政治性先進(jìn)性群眾性呈現(xiàn)一致性，這既是改革的目標(biāo)，也應(yīng)該是“黨”“群”共識(shí)。
所以，新一輪的婦聯(lián)組織改革必須以服務(wù)婦女群眾作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。
首先必須探索的是，在現(xiàn)有科層化的基礎(chǔ)上，進(jìn)行基層組織建設(shè)創(chuàng)新，推動(dòng)建立覆蓋廣泛的、快捷有效的群眾服務(wù)體系。對(duì)于各級(jí)黨委政府來說，要保證婦聯(lián)組織改革的有效性，必須改變對(duì)婦聯(lián)組織資源的傳統(tǒng)配置方式，使資源按照人口分布和結(jié)構(gòu)向基層傾斜?？傊?，婦聯(lián)組織的優(yōu)化，必須實(shí)現(xiàn)職能設(shè)定、機(jī)構(gòu)設(shè)置與資源配置相匹配，改革才是有效的。但是，由于體制慣性，群眾性與行政化的內(nèi)在矛盾不可能一夜間徹底根除，這既需要執(zhí)政黨的頂層設(shè)計(jì)，婦聯(lián)組織的制度構(gòu)想，也需要婦聯(lián)人以政治性要求自己，謹(jǐn)記群眾性，以克服路徑依賴與體制慣性帶來的行政化官僚化的潛在影響。
（作者系廣東省婦女研究中心副主任） | 
