前幾年齊二藥、欣弗、甲氨蝶呤等引人關(guān)注的藥害事件相繼爆發(fā)，引發(fā)國(guó)人對(duì)藥品安全及其監(jiān)管體制的思考，也觸發(fā)了監(jiān)管體制和行業(yè)管理的一些改革。然而，在經(jīng)歷了一個(gè)相對(duì)沉寂的時(shí)間段之后，近期媒體曝光的“工業(yè)明膠毒膠囊”事件，又讓社會(huì)輿論重新批評(píng)中國(guó)藥品安全問題及其監(jiān)管體制。大多數(shù)批評(píng)意見都比較大而化之，或批評(píng)醫(yī)藥企業(yè)缺乏底線道德，或指責(zé)藥監(jiān)部門監(jiān)管體制存在的積弊，或反思醫(yī)藥行業(yè)過度競(jìng)爭(zhēng)的惡果，或呼吁改革“以藥養(yǎng)醫(yī)”的扭曲藥品利潤(rùn)分配模式。

應(yīng)該說，這些批評(píng)和反思都是具有價(jià)值和深度的。但如果把這些觀點(diǎn)與前幾年的藥害事故之后的反思相比較，明眼人會(huì)發(fā)現(xiàn)幾乎相差無幾。換句話說，我們?cè)谥肛?zé)中國(guó)醫(yī)藥[0.00 0.00% 股吧 研報(bào)]生產(chǎn)行業(yè)同質(zhì)性高、低水平重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重的同時(shí)，我們對(duì)藥品安全事件的反思似乎也進(jìn)入了一個(gè)重復(fù)建設(shè)的時(shí)代。

然而，一個(gè)社會(huì)真正的進(jìn)步是建立在這個(gè)社會(huì)對(duì)每次事故或者災(zāi)難的高質(zhì)量反思基礎(chǔ)之上的。為此，我們?cè)诶^續(xù)上述反思和討論的同時(shí)，還需要更加有針對(duì)性地捫心自問：與其他藥品安全事件相比，此次“毒膠囊”事件到底具有哪些不同的特征？如何才能做到高質(zhì)量、有針對(duì)性地反思“毒膠囊”事件，從而更好地利于維護(hù)中國(guó)藥品安全，保障社會(huì)公眾的健康和安全？

“毒膠囊”事件的四大特征

熟悉中國(guó)藥品安全及其監(jiān)管發(fā)展的歷史的人會(huì)發(fā)現(xiàn)，與往次藥品安全事件相比，本次“毒膠囊”事件至少具有以下四個(gè)鮮明的特征：

首先，此次事件是發(fā)生在藥用輔料或藥包材方面的問題，而非像以往事件的問題主要集中在成藥或者藥品的活性成分方面的問題。國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局藥品注冊(cè)司2001年所發(fā)的《關(guān)于空心膠囊有關(guān)問題的批復(fù)》(藥管注函[2001]9號(hào))中稱：“我局已明確按《仿制藥品審批辦法》有關(guān)規(guī)定對(duì)藥用空心膠囊按藥用輔料進(jìn)行管理。”但在監(jiān)管實(shí)踐中，一些地區(qū)的監(jiān)管部門有時(shí)候也會(huì)將藥用膠囊當(dāng)作藥包材來進(jìn)行監(jiān)管。讓人深思的是，我國(guó)之前藥品監(jiān)管的重心一直放在血液制品、疫苗等高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品，以及原料藥、成藥和藥品的活性成分，而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低的藥用輔料、藥包材等的監(jiān)管制度建設(shè)則相對(duì)滯后。

其次，“毒膠囊”事件涉及的工業(yè)明膠原料問題，實(shí)質(zhì)上屬于亂用非藥用原輔料問題，在監(jiān)管實(shí)踐中涉及質(zhì)監(jiān)和藥監(jiān)兩大監(jiān)管部門，而以往的藥害事件主要是藥監(jiān)部門的管理范圍和職責(zé)。一方面，由于工業(yè)明膠屬于化工原料，其質(zhì)量監(jiān)管主要是質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，即便是食用明膠也是屬于生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的產(chǎn)物，根據(jù)現(xiàn)有的分段監(jiān)管體制，也同理劃歸質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管，而另一方面，工業(yè)明膠被惡意濫用而制造出的成品——藥品空心膠囊，則屬于藥監(jiān)部門監(jiān)管。

我們可以明顯地看到，這里面出現(xiàn)了因部門接續(xù)而帶來的監(jiān)管模糊地帶，因此更加需要監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)與合作。我們大膽假設(shè)，如果任一監(jiān)管部門在此次事件中采取“事不關(guān)己，高高掛起”的監(jiān)管態(tài)度，甚至都非常默契地默認(rèn)這種“潛規(guī)則”的存在，如質(zhì)監(jiān)部門覺得只要管好工業(yè)明膠質(zhì)量，而藥監(jiān)部門則認(rèn)為是化工原料的錯(cuò)而非藥品本身的問題，毒膠囊的長(zhǎng)期生產(chǎn)和銷售就一點(diǎn)也不奇怪。

第三，眾所周知，中央在2008年底決定取消藥品監(jiān)管部門省以下垂直管理體制，強(qiáng)調(diào)藥品安全“地方政府負(fù)總責(zé)”。因此可以說此次“毒膠囊”事件是實(shí)施藥品安全“地方政府負(fù)總責(zé)”以來所發(fā)生的最令社會(huì)關(guān)注的藥品安全事件，這也是與前幾年藥品安全事件所明顯不同的地方。

我們可以看到，雖然事后一些相關(guān)的地方政府都對(duì)此次事故的相關(guān)責(zé)任對(duì)象進(jìn)行了處罰和嚴(yán)懲，但我們卻不禁要問，地方政府之前是怎樣承擔(dān)起藥品安全這樣一個(gè)事關(guān)公眾健康的監(jiān)管責(zé)任的職能的。在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向，以擴(kuò)大財(cái)稅、保持就業(yè)為任務(wù)的地方政府激勵(lì)結(jié)構(gòu)中，藥品安全監(jiān)管這樣一個(gè)不但無法推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反而要增加地方政府投入，同時(shí)還很難打造出閃亮政績(jī)的職能領(lǐng)域，地方政府如何才能有積極性去擔(dān)負(fù)起監(jiān)管藥品安全的總責(zé)？

第四，與以往馬上鬧出人命的藥害事件不同的是，此次問題藥品膠囊涉及面廣，流動(dòng)性強(qiáng)，可識(shí)別性差，雖然不是集中爆發(fā)，但卻對(duì)公眾的用藥安全風(fēng)險(xiǎn)帶來了巨大隱患，因此更加需要盡快召回相關(guān)問題產(chǎn)品。

然而，非常遺憾的是，即便從現(xiàn)在披露出來的9家涉及的藥品企業(yè)的表現(xiàn)來看，目前仍然有7家沒有提出對(duì)問題產(chǎn)品進(jìn)行主動(dòng)召回。藥品企業(yè)之所以能夠如此從容有度，主要的制度根源在于我們目前并沒有建立起有效的藥品強(qiáng)制召回制度。雖然早在2007年底，國(guó)家食藥監(jiān)局就頒布了《藥品召回管理辦法》，區(qū)分出了主動(dòng)召回和責(zé)令召回兩種機(jī)制，對(duì)藥品召回區(qū)分了三級(jí)制度，但對(duì)三個(gè)級(jí)別的召回行為的具體標(biāo)準(zhǔn)、適用條件、實(shí)施程序及其與兩類召回機(jī)制的對(duì)應(yīng)關(guān)系，卻語焉不詳，缺乏可操作性。究其原因，在于政府大范圍實(shí)施強(qiáng)制召回的成本很高，對(duì)監(jiān)管部門的人力資源、財(cái)政資源、技術(shù)資源等基礎(chǔ)設(shè)施條件有更高的要求，而僅靠我國(guó)目前的藥品監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)條件仍然難以滿足。

反思與改革方向：精細(xì)化監(jiān)管

由以上分析和總結(jié)，我們可以看出此次“毒膠囊”事件分別在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分布、監(jiān)管部門協(xié)作、縱向監(jiān)管權(quán)力配置以及藥品召回機(jī)制四個(gè)方面，與以往的藥害事件存在差異，而這四個(gè)方面都與藥品監(jiān)管機(jī)制建設(shè)息息相關(guān)。雖然高效的監(jiān)管體系不可能一勞永逸地解決中國(guó)的藥品安全問題，但卻是遏制藥品安全事故頻發(fā)、藥品風(fēng)險(xiǎn)失控的必要條件。而從監(jiān)管國(guó)家的建設(shè)角度分析，這四個(gè)方面都與建設(shè)精細(xì)化的監(jiān)管體系密不可分。

我國(guó)的藥品監(jiān)管體制已經(jīng)經(jīng)歷了十多年的基礎(chǔ)制度建設(shè)過程，除了個(gè)別領(lǐng)域之外，大部分的基本監(jiān)管體制建設(shè)已經(jīng)成型，也取得了一些難得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，而接下來則需要更多地將眼光和注意力從體制建設(shè)逐步轉(zhuǎn)移到“機(jī)制建設(shè)”中來，建設(shè)適合中國(guó)國(guó)情的精細(xì)化藥品監(jiān)管體系。在我看來，此次“毒膠囊”事件就是一次很好的推動(dòng)機(jī)制建設(shè)的政策機(jī)遇，為此應(yīng)當(dāng)把對(duì)“毒膠囊”事件的反思進(jìn)行到底。結(jié)合以上所分析的四個(gè)特征，相應(yīng)地本人認(rèn)為下一步可以從以下四個(gè)方面來建設(shè)和創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制：

第一，“勿以善小而不為”，藥監(jiān)部門在繼續(xù)抓好對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)品種、成藥和原料藥安全監(jiān)管的同時(shí)，也要將監(jiān)管觸角和重心逐步延伸到包括空心膠囊在內(nèi)的藥用輔料、藥包材、藥品容器等相對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管對(duì)象上，落實(shí)藥用輔料、藥包材、藥品容器生產(chǎn)企業(yè)的GMP(編按：即“優(yōu)良制造標(biāo)準(zhǔn)”，適用于制藥、食品等行業(yè)的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn))認(rèn)證體系，最終編織出藥品產(chǎn)業(yè)鏈條中全過程和全領(lǐng)域的全范圍監(jiān)管網(wǎng)覆蓋。

第二，建設(shè)非藥用原輔料的監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，對(duì)目前我國(guó)藥品生產(chǎn)中包括工業(yè)明膠在內(nèi)的一些使用頻率高、近似度和識(shí)別難度較大、涉及多個(gè)監(jiān)管部門的非藥用原輔料進(jìn)行清理整頓，規(guī)范好監(jiān)管職責(zé)的分工與銜接，建立有效的監(jiān)管信息分享和聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，避免監(jiān)管模糊地帶的出現(xiàn)。

第三，如果不再考慮重新恢復(fù)藥品監(jiān)管部門的垂直管理體制，那么，在已經(jīng)明確“地方政府負(fù)總責(zé)”的藥品安全監(jiān)管體制的大環(huán)境下，中央政府應(yīng)當(dāng)提供更多精細(xì)化的制度設(shè)計(jì)和政策誘因來有效地激勵(lì)地方政府重視藥品安全監(jiān)管工作，例如將藥品安全績(jī)效列入地方政府考核指標(biāo)、實(shí)行藥品安全一票否決、嚴(yán)禁地方政府以各種形式要求藥監(jiān)部門招商引資、對(duì)地方政府藥品安全監(jiān)管財(cái)政投入實(shí)施配套投入、試行藥品安全責(zé)任約談機(jī)制等，唯有如此，地方政府才能真正承擔(dān)起藥品安全總責(zé)的重?fù)?dān)，“地方政府負(fù)總責(zé)”才不至于流為一句空話。

最后，應(yīng)當(dāng)盡快完善和細(xì)化藥品召回制度實(shí)施方案，特別是明確責(zé)令召回的具體標(biāo)準(zhǔn)、適用條件、實(shí)施程序，區(qū)分責(zé)令召回與主動(dòng)召回的區(qū)分界限與條件，同時(shí)進(jìn)一步推動(dòng)藥品監(jiān)管信息化建設(shè)和執(zhí)法資源的充實(shí)，為將來更好地推行責(zé)令召回提供現(xiàn)實(shí)條件。當(dāng)然，監(jiān)管部門也可以通過建立一些機(jī)制和政策誘因，來鼓勵(lì)藥品企業(yè)進(jìn)行主動(dòng)召回，從而使責(zé)令召回與主動(dòng)召回機(jī)制能夠更好地結(jié)合在一起，為盡量遏制藥品安全風(fēng)險(xiǎn)做出機(jī)制性的補(bǔ)救。

(作者系中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院講師、政治學(xué)博士)