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三、民營(yíng)化是壟斷行業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的最直接途徑

1．壟斷行業(yè)的民營(yíng)化改革理論

長(zhǎng)期以來(lái)，傳統(tǒng)理論認(rèn)為，壟斷行業(yè)是一個(gè)典型的市場(chǎng)失靈領(lǐng)域，并主張實(shí)行國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的體制，但實(shí)踐證明這種單一的國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度是一種低效率的體制。從理論上分析，除由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致低效率外，從所有制角度看，由于國(guó)有企業(yè)具有多重目標(biāo)，而且在眾多目標(biāo)中，政治目標(biāo)是最為重要的目標(biāo)，效率目標(biāo)則排在較為次要的位置，這使國(guó)有企業(yè)缺乏努力降低成本，提高生產(chǎn)效率的足夠刺激，從而導(dǎo)致生產(chǎn)效率低下。這樣，雖然政府要求國(guó)有企業(yè)強(qiáng)調(diào)社會(huì)分配效率，通過(guò)制定較低的價(jià)格，向消費(fèi)者提供較多的產(chǎn)品和較高的服務(wù)，但這種體制是以犧牲較高的生產(chǎn)效率為代價(jià)的，其結(jié)果是大大提高了平均成本。這使消費(fèi)者即使以按照平均成本甚至低于平均成本或邊際成本定價(jià)的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品，也要支付較高的價(jià)格。誠(chéng)然，壟斷行業(yè)的國(guó)有企業(yè)可以通過(guò)股份制改革等途徑改造單一的國(guó)有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，形成混合所有制企業(yè)。［5］ 但這難以改變國(guó)有股份一家獨(dú)大，實(shí)際壟斷經(jīng)營(yíng)的格局。因此，作為國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的一種替代性方案，讓民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入壟斷行業(yè)，實(shí)現(xiàn)壟斷行業(yè)經(jīng)營(yíng)主體產(chǎn)權(quán)多元化。政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)實(shí)行價(jià)格、質(zhì)量等管制，以防它們獲取壟斷利潤(rùn)，損害消費(fèi)者利益。民營(yíng)企業(yè)在政府管制約束下，只能通過(guò)努力降低成本，追求較高的生產(chǎn)效率，才有可能取得較多的利潤(rùn)，并將一部分效率增長(zhǎng)之利轉(zhuǎn)讓給消費(fèi)者，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)分配效率。這一觀點(diǎn)為政府制定放松管制政策、在壟斷行業(yè)允許民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入、更有效地發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用提供了理論依據(jù)。

2．壟斷行業(yè)民營(yíng)化改革的政策導(dǎo)向

近幾年來(lái)，中國(guó)對(duì)壟斷行業(yè)民營(yíng)化改革的政策導(dǎo)向越來(lái)越明確。例如，2003年11月，十六屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要加快推進(jìn)和完善壟斷性行業(yè)改革，大力發(fā)展和積極引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁止的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。2004年7月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)［2004］20號(hào)），進(jìn)一步提出：放寬社會(huì)資本的投資領(lǐng)域，允許社會(huì)資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、項(xiàng)目融資等方式，參與經(jīng)營(yíng)性的公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。2005年3月，國(guó)務(wù)院又頒布了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱“三十六條”），通過(guò)有關(guān)條款，強(qiáng)調(diào)平等準(zhǔn)入、公平待遇原則，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的行業(yè)和領(lǐng)域。

從上述政策內(nèi)容看，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入壟斷行業(yè)的政策目標(biāo)日益明確，政策措施不斷具體化，已成為大勢(shì)所趨。在進(jìn)入方式上，民營(yíng)企業(yè)既可以通過(guò)與公有制企業(yè)合資、合作等方式進(jìn)入壟斷行業(yè)，也可以獨(dú)立進(jìn)入壟斷行業(yè)。因此，民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入壟斷行業(yè)后，政府就不能沿用傳統(tǒng)的管制國(guó)有企業(yè)的體制，實(shí)行“一竿子到底”的行政手段管制不同所有制企業(yè)，而應(yīng)當(dāng)對(duì)壟斷行業(yè)管理體制作重大改革，更多地采用法律和經(jīng)濟(jì)手段管制壟斷行業(yè)。

3．國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)在壟斷行業(yè)的布局

中國(guó)壟斷行業(yè)實(shí)行民營(yíng)化改革，并不意味著壟斷行業(yè)都應(yīng)由民營(yíng)企業(yè)來(lái)經(jīng)營(yíng)。恰恰相反，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，中國(guó)壟斷行業(yè)應(yīng)實(shí)行國(guó)有企業(yè)為主、多種所有制并存的所有制結(jié)構(gòu)。其主要原因是壟斷行業(yè)屬于關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)性行業(yè)，政府需要掌握對(duì)這些行業(yè)的控制力，而國(guó)有企業(yè)無(wú)疑是政府實(shí)施其控制力的最直接、最有效的所有制形式。這樣，在中國(guó)壟斷行業(yè)民營(yíng)化改革中，必然面臨的一個(gè)問(wèn)題是：哪些領(lǐng)域應(yīng)該允許民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入，哪些領(lǐng)域應(yīng)該仍由國(guó)有企業(yè)控制？對(duì)此，筆者認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)的分布應(yīng)取決于壟斷行業(yè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的性質(zhì)。如前所述，對(duì)特定壟斷行業(yè)而言，總是既有自然壟斷性業(yè)務(wù)，又有競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。由于自然壟斷性業(yè)務(wù)是壟斷行業(yè)的核心業(yè)務(wù)，其規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)非常顯著，在相當(dāng)程度上決定整個(gè)壟斷行業(yè)的運(yùn)行效率，因此，自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域應(yīng)由一家或少數(shù)幾家國(guó)有企業(yè)控制。競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)并不顯著，可由多家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)，由于在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，民營(yíng)企業(yè)具有較高的效率，所以，競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域應(yīng)首先向民營(yíng)企業(yè)開(kāi)放。這樣，國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)在壟斷行業(yè)分布的總體格局是：國(guó)有企業(yè)主要經(jīng)營(yíng)自然壟斷性業(yè)務(wù)，而民營(yíng)企業(yè)主要經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。當(dāng)然，在實(shí)踐中，即使在某些自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，也不是要求完全由國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)，在國(guó)有企業(yè)掌握控制力的前提下，可允許民營(yíng)企業(yè)適度進(jìn)入，以產(chǎn)生“鯰魚(yú)效應(yīng)”，激活國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)活力。