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五、高效率的管制體制是深化壟斷行業(yè)改革的保障

1．管制是壟斷行業(yè)改革后解決市場失靈的制度安排

壟斷行業(yè)的自然壟斷性決定了壟斷行業(yè)是一個最為典型的市場失靈領(lǐng)域。根據(jù)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論，在壟斷行業(yè)實行國有制，即實行國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的體制，但實踐證明這是一種低效率的制度安排。這是在壟斷行業(yè)實行以引進(jìn)與強化競爭機制和推進(jìn)民營化為主要改革內(nèi)容的基本理由。與此相適應(yīng)，政府對原有壟斷行業(yè)實行國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的制度安排就不適應(yīng)改革后的壟斷行業(yè)的需要，如果不進(jìn)行制度創(chuàng)新，就會嚴(yán)重地阻礙壟斷行業(yè)的快速發(fā)展。這在客觀上要求對壟斷行業(yè)實行新的制度安排。

管制是具有法律地位的、相對獨立的政府管制者（機構(gòu)），依照一定的法規(guī)對被管制者（主要是企業(yè)）所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為。管制是壟斷行業(yè)改革后解決市場失靈的新的制度安排。這是因為，對壟斷行業(yè)實行以促進(jìn)競爭和民營化為主題的管理體制改革后，原有單純的國有企業(yè)將改革成為混合所有制企業(yè)，而且，相當(dāng)數(shù)量的民營企業(yè)進(jìn)入壟斷行業(yè)，成為壟斷行業(yè)的經(jīng)營主體。由這些企業(yè)的性質(zhì)所決定，它們將主要以利益最大化為經(jīng)營目標(biāo)的，同時，它們?nèi)匀痪哂幸欢ǖ膲艛嗔α?，這就會形成一種新的市場失靈。但改革后，政府就不能像過去管理單純的國有企業(yè)的方式去管理混合所有制企業(yè)和民營企業(yè)，從而“倒逼”政府改革壟斷行業(yè)的傳統(tǒng)管理體制，建立與壟斷行業(yè)改革相適應(yīng)的新的管制體制，對這些混合所有制企業(yè)和民營企業(yè)實行有效管制，以解決壟斷行業(yè)改革后新的市場失靈問題。

同時，壟斷行業(yè)改革后，還要求政府管制方式的創(chuàng)新。如前所述，壟斷行業(yè)改革后，國有企業(yè)與民營企業(yè)在壟斷行業(yè)分布的基本格局是，國有企業(yè)主要分布在具有網(wǎng)絡(luò)性的自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，而民營企業(yè)則分布在競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域。對于民營企業(yè)，政府盡可能運用市場機制，采取間接的、激勵性的管制方式，以引導(dǎo)民營企業(yè)在實現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)利益的過程中，同時實現(xiàn)社會公共利益。對于國有企業(yè)，政府也要改變原有的管制方式，模擬市場競爭機制，盡可能采取激勵性的管制方式，刺激國有企業(yè)提高效率。

正因為在市場經(jīng)濟(jì)體制下，基于以壟斷行業(yè)管制為核心內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)性管制的重要性，同時，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，日益強調(diào)對環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生健康和工作場所安全等方面的社會性管制，中國已將政府管制（市場監(jiān)管）作為一項重要的政府管理職能。因此，壟斷行業(yè)改革后，管制是確保壟斷行業(yè)有序健康發(fā)展，維護(hù)消費者利益的必不可少的一項制度安排。隨著壟斷行業(yè)改革的深化，必須加強對壟斷行業(yè)的有效管制。

2．有效管制需要建立高效率的管制體制

中國壟斷行業(yè)的傳統(tǒng)管理體制是建立在國有企業(yè)壟斷基礎(chǔ)上的，并通過國有企業(yè)壟斷經(jīng)營以解決市場失靈問題。但壟斷行業(yè)改革后，政府通過管制手段解決市場失靈，顯然，原有的傳統(tǒng)管理體制就不能適應(yīng)有效管制的要求，必須建立新的管制體制。而且，壟斷行業(yè)改革后，實行政企分離，政府與企業(yè)之間脫離了傳統(tǒng)的直接管理與被管理關(guān)系，這也要求建立新的管制體制?？梢姡苤企w制對于政府管制效率具有決定性影響，對壟斷行業(yè)實行有效管制必須建立相應(yīng)的管制體制。

建立中國壟斷行業(yè)管制體制，實質(zhì)上是對原有計劃體制下的管理體制進(jìn)行改革，建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的管制體制。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗看，管制體制的基本框架主要是由完善的法律制度、高效率的管制機構(gòu)和有效的社會監(jiān)督機制這三方面內(nèi)容組成的。其中，完善的法律制度是政府管制的基本依據(jù)，高效率的管制機構(gòu)是實現(xiàn)有效管制的組織保證，有效的社會監(jiān)督機制是促使管制機構(gòu)以公共利益為導(dǎo)向?qū)嵭泄?、公開、公正管制的重要外部力量。

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(作者王俊豪：浙江財經(jīng)學(xué)院院長、教授，杭州310018)