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要從限制政府的征稅權(quán)和預(yù)算開支開始,構(gòu)建公開、透明、民主和法治的政府財政預(yù)算制度。

法治民主的核心和骨架是“預(yù)算民主”。原來許多人都沒有意識到這一點。民主政治,其核心是稅收問題,是民主預(yù)算問題,或簡單說來是限制政府的征稅權(quán)以及政府財政支出要受到民選代表的實質(zhì)性審議和制約問題。如果我們未來的政治體制改革沒有一個明確的憲政目標,而僅僅把政治民主化進程想象為只是在形式上采取一些西方國家通行的“普選制”,這將不能保持我們國家的社會安定和經(jīng)濟的長期增長。對于這一點,我們必須有清醒的認識。

如果說西方的整個憲政制度是圍繞著征稅權(quán)和政府財政支出的審議而展開的話,那么,再回過頭來看看我們現(xiàn)在到底是一個什么樣的財政體制安排。從統(tǒng)計局和財政部官方網(wǎng)站的數(shù)字中,我們知道,從1994年到2008年這15年間,政府每年的財政收入增速幾乎都是當(dāng)年GDP增速的兩倍,有些年甚至是三倍。另一個被大多數(shù)國人所忽略但卻非常驚人的事實是,從2000年到2008年,政府每年差不多都完成它自己年初所定財政收入增加目標的百分之二百。這充分說明,在我們目前的政治體制安排中,政府征稅根本不受任何約束,想征什么稅就征什么稅,想征多少都會超計劃完成。像利息稅、資源稅和燃油稅這些新稅種,財政部和國稅局決定開始征收時,根本沒經(jīng)人大討論和批準,甚至連具有中國特色的“聽證會”都沒舉行過。這是一個“有限權(quán)力的政府”么?除了政府征稅目前不受任何約束外,政府的財政收入更不受任何實質(zhì)性的制約。到目前為止,各地政府的財政收支根本不透明,我們的財政支出也沒有現(xiàn)代“政府預(yù)算”這個概念,更沒有任何實質(zhì)性的限制和制約。在這么一個財政體制下,還會不出腐敗?

近些年來,在中國經(jīng)濟高速增長的時期,種種社會問題不斷積累。尤其是進入21世紀后,在我們社會內(nèi)部所發(fā)生的群體性事件和惡性事件一起接一起,這是一個有目共睹的事實。難道這些問題與我們的政府掌握著這么大的資源,政府的財政收入和財政支出不受任何實質(zhì)性的制約沒有關(guān)系?近幾年發(fā)生的種種社會問題,可粗略地歸納為四大類:一是政府官員腐敗案件不斷曝光,大面積地發(fā)生而又屢治不果；二是我國社會財富占有和收入分配上的差距不斷拉大；三是整個社會越來越依靠政府的項目投資和高投資率來維系經(jīng)濟增長；四是居民家庭收入和居民家庭消費占國民收入的份額持續(xù)下降。

上述四個深層次的問題,哪個不跟我們財政體制聯(lián)系在一塊呢?財政體制改革,應(yīng)該是當(dāng)下和未來中國政治體制改革的核心問題。那么,要建立社會主義法治國家和民主政治,就要把民主預(yù)算作為政治體制改革的一個切入點。具體說來,要從限制政府的征稅權(quán)和預(yù)算開支開始,構(gòu)建公開、透明、民主和法治的政府財政預(yù)算制度。要做到這一點,首先就需要考慮修改我們的《預(yù)算法》以及《憲法》中有關(guān)政府征稅權(quán)的條款,明確把政府征稅須征得納稅人所選代表的同意,以及政府每一筆預(yù)算支出都要經(jīng)納稅人選出的人民代表審議批準這類保護納稅人權(quán)利的條款,寫進《預(yù)算法》和我們的《憲法》。當(dāng)然,只在法律條文上做文章遠遠不夠,還必須在實質(zhì)上要求“做實人大”,使人大代表能真正代表納稅人的權(quán)利、要求和意愿。這無疑又會牽涉到我們的人大代表的選舉制度和職能轉(zhuǎn)化問題(如人大代表的專職化等等)。這顯然是一項極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程,難度將會很大。

但是不管多難,不管多復(fù)雜,這些現(xiàn)代民主政治的基本要素是躲不掉的,總得一點一點來完成。（作者系復(fù)旦大學(xué)教授）