社區(qū)，是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體。社區(qū)是人們生活的主要場(chǎng)所，也是社會(huì)管理的基層平臺(tái)。社區(qū)和諧是社會(huì)和諧的微觀基礎(chǔ)，社區(qū)充滿活力是社會(huì)充滿活力的重要保障。胡錦濤同志在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上的講話強(qiáng)調(diào)，要“強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制”?！笆濉币?guī)劃綱要也明確提出，“全面開展城市社區(qū)建設(shè)，積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體?！蹦壳?，我國不少城市對(duì)社區(qū)治理模式進(jìn)行了積極探索，同時(shí)城市社區(qū)治理也成為理論研究的一個(gè)熱點(diǎn)問題。

城市社區(qū)治理的不同模式

社區(qū)治理在我國經(jīng)歷的時(shí)間并不長(zhǎng)。我國城市基層社會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里以居民委員會(huì)為主要治理主體，居民委員會(huì)一方面是居民自治組織，另一方面是街居體制下政府的“腳”，習(xí)慣性地被看做是政府的一部分。但隨著改革開放的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變化，城市基層社會(huì)體制改革的范圍不斷擴(kuò)大，傳統(tǒng)的單一垂直型的街居體制逐漸被現(xiàn)代的多元扁平型的社區(qū)體制所代替，社區(qū)治理問題逐漸凸顯出來。2000年下發(fā)的《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，成為加強(qiáng)城市社區(qū)治理的指導(dǎo)性文件。目前，城市社區(qū)的范圍一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)，但具體范圍的大小在各地并不完全一致，許多地方將社區(qū)定位在大于居民委員會(huì)、小于街道的層面。

從概念上看，社區(qū)治理是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在社區(qū)范圍內(nèi)政府與社區(qū)組織、社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動(dòng)。城市社區(qū)治理與傳統(tǒng)城市基層社會(huì)管理相比，一個(gè)顯著特征是具有多元的治理主體，面對(duì)繁雜的社區(qū)事務(wù)，需要協(xié)調(diào)多樣的社會(huì)利益關(guān)系，需要通過多種合作協(xié)商方式實(shí)現(xiàn)社區(qū)的和諧發(fā)展。在這種轉(zhuǎn)變中，最關(guān)鍵的是社區(qū)治理主體的多元化。正是不同社區(qū)治理主體憑借各自資源進(jìn)行相互作用，從而形成了不同的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，發(fā)展出不同的社區(qū)治理模式。在研究中，許多學(xué)者都按照社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中主導(dǎo)角色是誰這一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)社區(qū)治理模式進(jìn)行概括。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，我國城市社區(qū)治理模式主要有以下幾種。

一是行政引導(dǎo)型模式。也有學(xué)者將其稱為行政側(cè)重型模式。行政引導(dǎo)型模式主要是指以政府的指導(dǎo)為主，對(duì)行政力量的依賴度較高，政府組織是社區(qū)治理的主體，行政管理手段是社區(qū)治理的主要方式。

二是自治型模式。自治型模式的社區(qū)通常設(shè)置了社區(qū)決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)。政府將社區(qū)管理的有關(guān)職責(zé)交給社區(qū)，然后用法律和制度來規(guī)范社區(qū)運(yùn)行機(jī)制，以一種間接協(xié)商的方式對(duì)社區(qū)事務(wù)進(jìn)行管理，社區(qū)居民和社區(qū)組織在社區(qū)治理中發(fā)揮核心作用。

三是混合型模式。也有學(xué)者將其稱為合作型模式。這種模式試圖構(gòu)建一種社區(qū)自治系統(tǒng)與政府行政系統(tǒng)的共生機(jī)制，政府對(duì)社區(qū)的干預(yù)較少，在培養(yǎng)、指導(dǎo)社區(qū)組織的過程中逐漸將管理職責(zé)讓位于社區(qū)居民與社區(qū)組織。

四是企業(yè)主導(dǎo)型模式。這是一種物業(yè)管理公司在社區(qū)治理過程中發(fā)揮突出作用的模式。這種模式一般出現(xiàn)在資質(zhì)、品牌、服務(wù)質(zhì)量和企業(yè)形象都較好的物業(yè)管理公司管理的商品房小區(qū)。物業(yè)管理公司承擔(dān)社區(qū)管理和服務(wù)的主要職責(zé)，社區(qū)居民也樂于接受物業(yè)管理公司的安排，積極參與社區(qū)公共事務(wù)的管理和各種社區(qū)活動(dòng)。

城市社區(qū)治理面臨的突出問題

總體而言，我國城市社區(qū)治理在探索中發(fā)展，取得了很大成效，但也面臨不少突出問題。許多學(xué)者指出，社區(qū)治理行政化、多元治理主體導(dǎo)致治理效率低、社區(qū)服務(wù)專業(yè)化和職業(yè)化程度低、社區(qū)居民缺乏社區(qū)精神等，都是影響城市社區(qū)治理的突出問題。

多元社區(qū)治理主體關(guān)系不順降低社區(qū)治理的效率。在我國城市社區(qū)中，居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)管理公司都是社區(qū)治理的主要參與者，分別從不同角度出發(fā)在相互博弈中共同進(jìn)行社區(qū)治理，由此也帶來各種問題。一方面，治理主體本身存在問題。比如，業(yè)主委員會(huì)作為社區(qū)治理的重要主體，是廣大業(yè)主行使權(quán)利的依托，在社區(qū)管理中發(fā)揮重要作用。但在現(xiàn)實(shí)中，業(yè)主委員會(huì)的發(fā)展并非一帆風(fēng)順。由于現(xiàn)行法律法規(guī)不完善，業(yè)主委員會(huì)大多處于自發(fā)、自律狀態(tài)，法律主體資格不明晰，相關(guān)部門對(duì)業(yè)主委員會(huì)的監(jiān)管不夠，業(yè)主委員會(huì)形同虛設(shè)、業(yè)主大會(huì)長(zhǎng)期“冬眠”現(xiàn)象普遍存在，無法有效開展工作。同時(shí)，業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理公司在社區(qū)治理中都存在權(quán)威性不足的問題，降低了社區(qū)居民對(duì)社區(qū)秩序的認(rèn)可與服從程度。另一方面，各個(gè)治理主體之間的關(guān)系存在問題。比如，居民委員會(huì)與業(yè)主委員會(huì)之間在社區(qū)治理過程中會(huì)出現(xiàn)銜接不暢的問題。而如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)管理公司之間的關(guān)系，也是急需解決的問題。尤其是業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)管理公司之間利益沖突時(shí)有發(fā)生，影響社區(qū)和諧。而當(dāng)多元社區(qū)治理主體之間出現(xiàn)較大矛盾時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致“社區(qū)失靈”，出現(xiàn)社區(qū)治理中的“缺位”或者“越位”、社區(qū)內(nèi)各種資源得不到充分利用、社區(qū)治理成本過高等情況。有學(xué)者認(rèn)為，“社區(qū)失靈”是目前我國社區(qū)治理中不可忽視的問題。

“社區(qū)冷漠癥”削弱社區(qū)發(fā)展的動(dòng)力?！吧鐓^(qū)冷漠癥”主要表現(xiàn)為社區(qū)居民參與社區(qū)治理、社區(qū)活動(dòng)的積極性、主動(dòng)性不高。由于我國社區(qū)建設(shè)時(shí)間不長(zhǎng)，社區(qū)居民對(duì)政府和單位的依賴性仍然較強(qiáng)，往往只把社區(qū)當(dāng)成居住場(chǎng)所，缺少歸屬感和認(rèn)同感，自覺參與社區(qū)活動(dòng)的熱情不高，導(dǎo)致了“社區(qū)冷漠癥”。不少調(diào)查顯示，許多社區(qū)居民與居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)長(zhǎng)期沒有接觸，當(dāng)社區(qū)居民遭遇困難需要幫助時(shí)，首先想到的是親戚朋友、同學(xué)同事或者單位，主動(dòng)尋求鄰居或社區(qū)組織幫助的很少。有學(xué)者指出，社區(qū)居民長(zhǎng)期積極參與社區(qū)治理、社區(qū)活動(dòng)，是社區(qū)發(fā)展的本質(zhì)要求和根本動(dòng)力，“社區(qū)冷漠癥”削弱社區(qū)發(fā)展動(dòng)力，使社區(qū)治理難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

社會(huì)組織發(fā)展緩慢影響社區(qū)發(fā)展的活力。社區(qū)治理的重要內(nèi)容就是向社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，僅僅依靠居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)管理公司是不夠的。社區(qū)文化、教育、體育等事業(yè)的發(fā)展，社區(qū)安全、社區(qū)救助、社區(qū)矯正等事務(wù)的辦理，可以也應(yīng)該依靠大量社會(huì)組織。而且，一些社會(huì)組織還能吸納不同的群體參與，既能滿足社區(qū)居民的某些特殊需求，又能促進(jìn)社區(qū)居民間情感交流，對(duì)社區(qū)生活共同體的形成具有重要意義。但目前與社區(qū)治理相關(guān)的社會(huì)組織發(fā)展緩慢，影響社區(qū)發(fā)展的活力。

通達(dá)城市社區(qū)和諧發(fā)展之路

實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)和諧發(fā)展應(yīng)該有多項(xiàng)評(píng)判指標(biāo)，既包括社區(qū)不同治理主體之間形成良性互動(dòng)，社區(qū)公共資源、民主權(quán)利充分共享，社區(qū)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)優(yōu)化供給，也包括以積極參與和主動(dòng)承擔(dān)為主要內(nèi)容的社區(qū)精神的養(yǎng)成、和睦安寧與守望相助鄰里關(guān)系的形成等。從當(dāng)前城市社區(qū)治理面臨的突出問題出發(fā)，學(xué)者們提出了加強(qiáng)城市社區(qū)治理的一些對(duì)策建議。

科學(xué)定位政府在社區(qū)治理中的角色。完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，前提是健全社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治制度，推進(jìn)社區(qū)居民依法管理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)。在這一過程中，必須科學(xué)定位政府在社區(qū)治理中的角色。政府作為社區(qū)治理中的重要主體，其角色的合理定位和行為的規(guī)范性決定著社區(qū)治理的效率乃至成敗。在社區(qū)治理中，政府職能轉(zhuǎn)變的首要問題是厘清行政事務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)、政府委托事務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)的邊界，從無限治理轉(zhuǎn)為有限治理，處理好“掌舵”和“劃槳”的關(guān)系。政府對(duì)社區(qū)治理的作用主要體現(xiàn)在組織建設(shè)、機(jī)制建設(shè)和政策扶持上，體現(xiàn)在資金支持、設(shè)施支持等方面。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，理順政府、社會(huì)和市場(chǎng)三者的關(guān)系，處理好居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)管理公司三者的關(guān)系，使社區(qū)不同治理主體之間形成合力而不是相互掣肘。

積極培育社區(qū)居民的社區(qū)精神。社區(qū)精神是社區(qū)居民參與社區(qū)治理的思想基礎(chǔ)。積極參與、主動(dòng)承擔(dān)、共建共享等是社區(qū)精神的核心。社區(qū)居民能否形成這些精神，是社區(qū)治理目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵所在，也是能否避免“社區(qū)冷漠癥”的關(guān)鍵所在。有學(xué)者指出，加強(qiáng)社區(qū)治理，應(yīng)積極培育社區(qū)居民的社區(qū)精神，增強(qiáng)社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，增強(qiáng)社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的積極性和主動(dòng)性。關(guān)鍵是要拓寬社區(qū)居民參與社區(qū)治理的渠道，讓社區(qū)居民在自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督中自覺養(yǎng)成社區(qū)精神。

大力發(fā)展各類社會(huì)組織。社會(huì)組織具有提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的重要作用，引導(dǎo)各類社會(huì)組織參與社區(qū)管理和服務(wù)是加強(qiáng)社區(qū)治理的重要途徑?！笆濉币?guī)劃綱要提出，要堅(jiān)持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重推動(dòng)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，并強(qiáng)調(diào)要積極培育社區(qū)服務(wù)性、公益性、互助性社會(huì)組織，引導(dǎo)各類社會(huì)組織、志愿者參與社會(huì)管理和服務(wù)。當(dāng)前，應(yīng)以社區(qū)居民需求為導(dǎo)向，大力發(fā)展各類社會(huì)組織。政府應(yīng)完善扶持政策，并推動(dòng)政府部門向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能，向社會(huì)組織開放更多的公共資源和領(lǐng)域，使社會(huì)組織在加強(qiáng)社區(qū)治理中有更大空間、更大作為。