導讀：公眾關注預算法修訂，一個重要的出發(fā)點在于，政府接受公眾的委托管理社會事務，需要大量行政開支，但政府不是盈利機構，其開支絕大部分來自企業(yè)和公民的納稅，公眾關注政府的賬本，就是關心自己的利益。

十二屆全國人大常委會第八次會議昨天開始對預算法修正案進行三審。現(xiàn)行預算法1994年3月由八屆全國人大第二次會議通過，從1995年開始施行。當時，國家剛剛開始進入市場經(jīng)濟，對于實行預算公開、強化預算監(jiān)督的認識還不深。隨著市場經(jīng)濟體制日臻完善，預算法很快出現(xiàn)了不適應的問題，因此2004年啟動了預算法修訂。由于在一些關鍵問題上難以達成共識，致使修訂兩度擱淺，跨越了三屆全國人大?，F(xiàn)在，預算法修訂進入三審，可以視為一個突破性的進展。（相關報道見Ａ8版）

從預算法頒行至今20年間，我國社會經(jīng)濟有了很大的發(fā)展進步。一方面，我國經(jīng)濟取得飛速發(fā)展，政府財力空前增強，一些地方和部門使用財政資金出現(xiàn)了大手大腳甚至揮霍浪費的現(xiàn)象。另一方面，政府與公眾的關系出現(xiàn)積極互動，公眾參與社會管理、監(jiān)督政府運作的意識空前高漲，政府也表示出了愿意接受監(jiān)督的積極態(tài)度。社會經(jīng)濟發(fā)生的這種深刻變革，導致現(xiàn)行預算法已經(jīng)不能適應現(xiàn)實，并且深刻地反映到了對它的修訂上。

伴隨預算法修訂走過的10年，也是公眾監(jiān)督政府的意識不斷提高的過程。此次提交審議的三審稿，在最近兩年來不斷聽取專家和民眾意見的基礎上，又有了新的提高。公眾關注預算法修訂，一個重要的出發(fā)點在于，政府接受公眾的委托管理社會事務，保障社會安全，需要大量行政開支，但政府不是盈利機構，其開支絕大部分來自企業(yè)和公民的納稅，公眾關注政府的賬本，就是關心自己的利益。

預算法就是用來規(guī)范政府財政資金的運籌使用的。如果沒有法律的約束，政府就很容易開支無度，甚至出現(xiàn)政府工作人員中飽私囊的行為。最近幾年審計機關對政府部門審計所揭露的問題觸目驚心，表明不受約束、不受監(jiān)督的政府權力，很容易成為吞噬社會財富、侵犯公眾利益的“恐龍”。這種情況之所以出現(xiàn)，一方面緣于權力的自律意識較差，另一方面緣于對政府預算約束不力，導致政府部門可以輕松花錢。因此預算法的修訂，關鍵就在于要利用法律的力量管住政府花錢的手。

管住政府花錢的手，既要發(fā)揮人大的作用，也要發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，這就需要政府部門的預算高度透明。目前，政府財政預決算的公開已經(jīng)制度化，但還不夠具體和細化。比如，政府部門公布的“三公”經(jīng)費只是一個大數(shù)字，由于公眾對政府部門的職能和人員構成等缺少了解，無從判斷其到底用得多還是少。政府部門在公開“三公”經(jīng)費的同時，還有必要曬出明細的賬單，并隨時準備接受公眾的抽查。預算法作為一部原則性的法律，雖然沒有必要在政府財政預決算的公開上作出太細化的規(guī)定，但應該體現(xiàn)出這方面的立法精神，為公眾監(jiān)督財政資金運用提供法律保障。

預算法在適應社會經(jīng)濟發(fā)展變化的同時，還應當避免“法律跟著政府意志走”的傾向。這方面值得注意的是預算法中有關地方債規(guī)定的變化。對于地方政府債務，預算法修正案一審稿和二審稿有重大變化。一審稿規(guī)定，“對地方政府債務實行限額管理”，“國務院確定地方債務的限額，報經(jīng)全國人民代表大會批準后下達，省級政府按國務院下達的限額舉債，作為赤字列入本級預算調整方案，報本級人大常委會批準”。二審稿刪除了上述條款，恢復了現(xiàn)行預算法的規(guī)定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

地方債在前幾年全球金融危機肆虐時由財政部開了口子，用以解決地方政府財政資金緊張的問題，但近年來，一些地方大肆舉債已經(jīng)產(chǎn)生了較大的問題，預算法一審稿的上述規(guī)定，就有為滿足地方政府舉債需求而專設有關條款的意思。這種做法是不足取的，二審稿刪除有關條款是一種進步。

目前隨著經(jīng)濟增速放緩，地方政府財力再度告緊，對發(fā)債的欲求又增強了。今年全國“兩會”上，有官員呼吁修改現(xiàn)行預算法及二審稿對地方政府發(fā)債的規(guī)定，逐步取消中央代發(fā)地方債，而由地方政府自行發(fā)債。這種呼聲如果得到立法機關的響應，為地方政府發(fā)債開出綠燈，不僅可能使地方政府在地方債支持下再度出現(xiàn)隨意花錢的現(xiàn)象，而且會給地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展埋下隱患，不利于經(jīng)濟結構調整的順利推進。

本報特約評論員