最高法院、民政部、公安部著手制定未成年人監(jiān)護(hù)干預(yù)政策的消息,一度引起廣泛關(guān)注。有媒體解讀稱,今后對監(jiān)護(hù)失責(zé)且經(jīng)教育不改的父母將剝奪其監(jiān)護(hù)權(quán),由法院指定其他監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)責(zé)任。事實(shí)上,我國自1987年民法通則就已做出上述規(guī)定,隨后未成年人保護(hù)法、預(yù)防未成年人犯罪法、收養(yǎng)法、婚姻法等都就未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移作了有針對性的規(guī)定。但由于這些規(guī)定缺乏具體的操作程序和責(zé)任機(jī)制,出臺二十多年來鮮有父母因監(jiān)護(hù)不力被剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)的判例。此次高法等部門表態(tài),其重點(diǎn)在于建立行政監(jiān)督與司法程序相銜接的機(jī)制,激活未成年人監(jiān)護(hù)干預(yù)政策,以國家履行最終監(jiān)護(hù)責(zé)任托底未成年人保護(hù)。

建立行政監(jiān)督與司法程序相銜接的未成年人監(jiān)護(hù)干預(yù)機(jī)制,通過設(shè)定具體程序來解決政策可操作性,是創(chuàng)新社會管理的良道正途,也是適應(yīng)社會體制改革大局的必然之舉?，F(xiàn)行未成年人監(jiān)護(hù)制度形成之初,受當(dāng)時歷史條件影響,人們就業(yè)渠道單一、社會流動性低、家庭功能相對完備,無論是公共政策還是民間意識均將未成年人監(jiān)護(hù)養(yǎng)育視為完全的家庭責(zé)任,以公權(quán)干預(yù)家庭監(jiān)護(hù)并承擔(dān)未成年人托底監(jiān)護(hù)責(zé)任的社會條件尚未形成。時至今日,市場經(jīng)濟(jì)使我國社會管理格局徹底改變,僅流動、留守兒童就多達(dá)8000萬人,而各類困境兒童至少有數(shù)百萬,包括約200萬重殘兒童、100萬流浪兒童、60余萬服刑人員子女及20萬吸毒人員子女等。社會急速變化使兒童風(fēng)險大為增加,家庭監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)失職比以往更為常見,在國家監(jiān)護(hù)不到位的情況下,屢屢釀成兒童傷害慘劇。將兒童監(jiān)護(hù)干預(yù)制度實(shí)化的社會條件已經(jīng)具備,以程序激活相關(guān)政策迫在眉睫。

設(shè)定未成年人監(jiān)護(hù)干預(yù)政策的實(shí)施程序,需要行政與司法兩大系統(tǒng)在操作層面的相互銜接。首先,法律規(guī)定的國家監(jiān)護(hù)責(zé)任必須落實(shí)到具體的政府部門或?qū)ｉT司法機(jī)構(gòu)。國際上代表國家處理兒童監(jiān)護(hù)事務(wù)并行使監(jiān)護(hù)監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)有兩類,一類是由政府建立的專門兒童福利機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)兒童福利事務(wù)并履行兒童監(jiān)護(hù)干預(yù)的國家職責(zé)；另一類是建立的監(jiān)護(hù)法院或家庭法院,由監(jiān)護(hù)法官具體監(jiān)督落實(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任。根據(jù)我國實(shí)際,需要通過歸口管理,統(tǒng)一履行政府對監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移后的兒童提供替代監(jiān)護(hù)。法庭根據(jù)政府部門的申請,通過程序確定是否需要剝奪原監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)并指定新的監(jiān)護(hù)人。

其次,需要建立高風(fēng)險或受虐待兒童的強(qiáng)制報告制度和應(yīng)急安置機(jī)制,并建立相應(yīng)的兒童庇護(hù)所。我國大部分兒童生活在家庭之中,根據(jù)全國婦聯(lián)的統(tǒng)計,我國兒童傷害有一半發(fā)生在家庭內(nèi)部,而來自家庭內(nèi)部的傷害又具有相當(dāng)大的隱蔽性。根據(jù)美國、香港等地經(jīng)驗(yàn),對于容易最早發(fā)現(xiàn)兒童受虐待跡象的幼兒園和學(xué)校工作人員、社區(qū)工作者、警察、醫(yī)生以及鄰居等,必須強(qiáng)制要求他們在發(fā)現(xiàn)情況后及時向兒童保護(hù)專門機(jī)構(gòu)報告。兒童保護(hù)專門機(jī)構(gòu)可以是政府部門舉辦的兒童福利機(jī)構(gòu),也可以是社區(qū)專門負(fù)責(zé)兒童事務(wù)的機(jī)構(gòu)。兒童保護(hù)專門機(jī)構(gòu)在接到報警后應(yīng)當(dāng)進(jìn)行記錄備案,并及時組織調(diào)查和評估,對于存在明顯危險的兒童要及時轉(zhuǎn)到兒童庇護(hù)所進(jìn)行應(yīng)急安置,嚴(yán)重情形應(yīng)轉(zhuǎn)交司法部門處理。

再次,設(shè)定未成年人監(jiān)護(hù)干預(yù)政策的實(shí)施程序,不僅需要政府的積極行動,也需要廣泛的社會討論和社會參與。近幾年,兒童傷害事件經(jīng)常成為媒體焦點(diǎn),眾多律師、社會組織從業(yè)者、專家教授等從完善政策、發(fā)揮社區(qū)和社會組織力量等方面提出了許多有價值的觀點(diǎn)和建議,在促進(jìn)社會共識的同時,也推動了政府有關(guān)部門關(guān)于困境兒童分類保障以及未成年人保護(hù)試點(diǎn)等一系列政策措施的出臺。在全國普遍落實(shí)孤兒保障制度的基礎(chǔ)上,兒童津貼和專業(yè)化照料服務(wù),應(yīng)進(jìn)一步向受艾滋病影響兒童、重病重殘兒童以及事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童等群體延伸。

早在1992年,我國就簽署了聯(lián)合國兒童權(quán)利公約。完善未成年人監(jiān)護(hù)干預(yù)機(jī)制,是實(shí)現(xiàn)兒童權(quán)利的保底措施。在此基礎(chǔ)上,應(yīng)繼續(xù)建立完善與中等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的普惠型兒童福利制度,為兒童提供全方位、多樣化照料服務(wù),從而為實(shí)現(xiàn)中國夢打下堅實(shí)基礎(chǔ)。

(作者系北京師范大學(xué)中國公益研究院常務(wù)副院長)