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【目前的很多城市化操作，都忽略農(nóng)民的土地權(quán)利對應(yīng)于自由稅的福利性質(zhì)，把土地看做額外的恩賜。而實質(zhì)上，農(nóng)民不喪失應(yīng)有權(quán)益，是有序的城市化的最基礎(chǔ)根基。】

前不久，“統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口”的戶籍改革全面啟動，引起社會廣泛關(guān)注。這標(biāo)志著1958年《戶口登記條例》以來，中國實行了半個多世紀(jì)的二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺。不區(qū)分農(nóng)村與城市戶口了，那么，迎面而來的下一個問題就是：農(nóng)民的土地該怎么辦？

農(nóng)民不喪失土地權(quán)益，是城市化根基

根據(jù)《意見》，農(nóng)民的土地承包權(quán)要進(jìn)一步的確權(quán)，在此基礎(chǔ)之上，堅持依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序流轉(zhuǎn)土地承包權(quán)。更重要的是，意見明確指出：現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體分配收益權(quán)為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。

從歷史角度看，我國農(nóng)民對土地所有權(quán)有著深沉的歷史積淀。毫無疑問，公民應(yīng)在一國之內(nèi)具有自由遷徙權(quán)，但由于多重原因，中國的城鄉(xiāng)居民均被限定于土地上。如果廣義地看待稅收，把公民相對于政府所支付的均視為稅負(fù)，那么公民的自由遷徙權(quán)無疑是種自由稅。

正是基于稅負(fù)和福利相對應(yīng)的原則，當(dāng)公民一定程度上喪失了自由遷徙的權(quán)利時，城市公租房和農(nóng)村宅基地就成為政府提供的一種對應(yīng)于自由稅的福利。

在房屋改革中，城市居民能夠以極低的價格購買公租房產(chǎn)權(quán)，相比其后房地產(chǎn)增值的幅度，當(dāng)初的價格非常之低，可視為土地的無償分配。由于完全購買產(chǎn)權(quán)，城市居民遇到拆遷也基本上能以市場價格取得補(bǔ)償，也能夠通過出售房產(chǎn)變現(xiàn)，把當(dāng)初無償分配得到的土地收益帶到國外。

反觀目前的很多城市化操作，都忽略農(nóng)民對土地的權(quán)利對應(yīng)于自由稅的福利性質(zhì)，把土地看做額外的恩賜，僅用城鄉(xiāng)社保之差來解釋土地。農(nóng)民想要變?yōu)槭忻?，獲取社保，就會喪失土地。與市民變更國籍都可以帶走土地收益不同，農(nóng)民僅僅只是在一國之內(nèi)轉(zhuǎn)化身份，就會被剝奪掉土地權(quán)益。

所以，從當(dāng)下諸多城鎮(zhèn)化亂象來看，此次意見的出臺，起到了一個撥亂反正的作用，能夠保護(hù)農(nóng)民在身份轉(zhuǎn)化為市民的過程中，不喪失他們本該擁有的權(quán)益，是有序的城市化的最基礎(chǔ)根基。

積分制度，本質(zhì)仍是“身份的贖買”

土地權(quán)利有了保障，那么下一步就是如何“進(jìn)城”了。對此，《意見》提出了對應(yīng)的戶籍改革路線。

具體來說，各個城市根據(jù)自身不同的人口，承載力，對就業(yè)范圍、年限、合法穩(wěn)定住所等條件設(shè)置不同嚴(yán)格程度的準(zhǔn)入門檻。對于大城市、特大城市，則可以在此基礎(chǔ)之上，加上參加城鎮(zhèn)社會保險年限、連續(xù)居住年限等指標(biāo)，按照總量控制、公開透明等原則，建立完善積分落戶制度。

積分制的目的在于引進(jìn)高端人才，如上海的積分制度所包含的學(xué)歷、職稱、注冊公司、特定專業(yè)等等標(biāo)準(zhǔn)。在市場經(jīng)濟(jì)中，高端人才能力強(qiáng)、素質(zhì)高，承擔(dān)的稅負(fù)與創(chuàng)造的價值都更大，所以，本質(zhì)上，他們獲取當(dāng)?shù)貞艏矸菔峭ㄟ^自己貢獻(xiàn)的財政收入來換取的，是一種“身份的贖買”。

公允地說，這種贖買有一定道理。今年國家統(tǒng)計局對福建農(nóng)民工市民化可能增加的成本與費(fèi)用分?jǐn)傔M(jìn)行了測算。結(jié)果顯示，在福建一個農(nóng)民工市民化需要增加的支出約為12．9萬元。如果福建420萬農(nóng)民工全部市民化，新增成本為5429億元。其中公共財政需負(fù)擔(dān)1487元，相當(dāng)于2012年福建財政收入的80％。

對于這個數(shù)據(jù)，可從兩方面解讀。首先，農(nóng)民工市民化絕不是恩賜，農(nóng)民工在城市生活、工作，不斷通過勞動、納稅、消費(fèi)為城市創(chuàng)造價值。隨著時間的積累，他們的奉獻(xiàn)會大過他們成為市民的成本。從此角度看，農(nóng)民工市民化，只是把他們應(yīng)得的還給他們。

但從另一個角度看，人的素質(zhì)、技能、年齡都不一樣，并不是每個人為公共財政創(chuàng)造的價值都大于自己所享的福利。所以，通過積分制度來篩選財政貢獻(xiàn)高凈值人群，是基于當(dāng)下國情的一種妥協(xié)，基于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)差異巨大的現(xiàn)實，這種妥協(xié)將長期存在。

真正的問題在于，積分制度的目的是什么？如果積分制度僅僅是篩選有財政凈值的人群，那可以說是市場的因素起主導(dǎo)作用，如果積分制度首要目標(biāo)是滿足計劃經(jīng)濟(jì)式的總量限制，那積分制度不過是行政限制的另一種形式。

□劉遠(yuǎn)舉（上海金融與法律研究院研究員）

日前國務(wù)院印發(fā)戶籍改革意見，提出將逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實施居住證制度。這意味著，農(nóng)村戶口將取消，而農(nóng)民可能更自由地遷徙到城市。改革意見出臺之后，自然引起了很多歡呼和關(guān)注，當(dāng)然也有爭論。事實上，戶籍制度的關(guān)鍵并非是保留還是取消農(nóng)村戶口。就比如有兩只貓，如果它們根據(jù)自己的捕捉工作量享受著貓糧待遇，那么叫白貓和黑貓都沒關(guān)系。但是，如果主人規(guī)定白貓干活可以吃魚，而黑貓卻只能吃骨頭甚至什么都沒有，那叫白貓還是黑貓就非常關(guān)鍵了。也即，中國戶籍制度真正的要害并非是戶籍的劃分，而是與戶籍性質(zhì)相關(guān)聯(lián)的公共服務(wù)供給。這里涉及關(guān)于現(xiàn)代政府及其與公民之間關(guān)系的一系列理念。

首先，公民從政府那里獲得基本公共服務(wù)，這些服務(wù)的獲得，是因為公民與政府締結(jié)了某種納稅合同關(guān)系。公民向政府納稅，政府利用納稅所形成的財政資源變成公共服務(wù)提供給公民。政府收稅的目的就是為了利用財政手段調(diào)節(jié)社會資源，最大限度地向所有公民提供基本公共服務(wù)，以保證社會底層人士（失業(yè)者、貧困者）也能夠有尊嚴(yán)地活著。事實上，當(dāng)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的時候，其已經(jīng)與城市政府締結(jié)了這樣的關(guān)系，并應(yīng)該享受其所在地的基本公共服務(wù)（比如安全、教育、救濟(jì)）。如果以是否具有當(dāng)?shù)貞艨谧鳛橄碛羞@些公共服務(wù)的依據(jù)，就如同規(guī)定只有白貓干活才可以吃魚一樣荒唐。

其次，公民所創(chuàng)造的稅收，通常以中央稅和地方稅的方式流向中央政府和地方政府。這意味著，為公民提供基本公共服務(wù)的責(zé)任，將由中央政府和地方政府共同承擔(dān)；且誰分錢多誰的責(zé)任大。按照目前的分稅制設(shè)計，中央政府占了大部分比例的稅收收入，那么在基本公共服務(wù)的供給方面，其應(yīng)該承擔(dān)更大的責(zé)任。按照國務(wù)院此意見，未來有1億多農(nóng)民陸續(xù)進(jìn)城，如果這部分農(nóng)民的公共服務(wù)供給全部由流入地城市政府來承擔(dān)，這不但是這些城市無法承擔(dān)的，而且也是權(quán)責(zé)不匹配、不公平的。因此，在央地之間重新劃分公共服務(wù)的權(quán)責(zé)分配，尤其是夯實中央政府關(guān)于特定公共服務(wù)的統(tǒng)籌責(zé)任，都是該意見的必要配套改革。

再次，意見規(guī)定了不同規(guī)模城市的落戶政策導(dǎo)向，即全面放開小城鎮(zhèn)，有序放開中等城市，合理放開大城市，嚴(yán)格控制特大城市。從公民自由遷徙權(quán)來說，這一規(guī)定顯然有妥協(xié)性，但這也可能是順利推進(jìn)改革的現(xiàn)實考慮。因此，此處關(guān)鍵在于如何強(qiáng)化小城市的吸引力。中國現(xiàn)有的狀況是：大城市往往有最好的學(xué)校，最好的醫(yī)院以及最好的休閑和文化設(shè)施。未來這些大型的公共設(shè)施興建，應(yīng)該在不同城市間適當(dāng)布局。因此，這項改革的出臺還涉及一系列公共設(shè)施的布局和規(guī)劃，以及不同城市性質(zhì)的重新定位；更深層的，還涉及基本公共服務(wù)的區(qū)域均等化。試想，全國公共財政投入建設(shè)的清華大學(xué)，難道一定要設(shè)在北京嗎？

何艷玲 （中山大學(xué)教授）

日前，廣州積分入戶開始受理申報，備受關(guān)注的《廣州市積分職業(yè)資格及職業(yè)工種目錄》也隨之浮出水面。根據(jù)目錄所示，合共有162種職業(yè)可獲額外加分，比去年入冊的工種多了54項，包括保安員、餐廳服務(wù)員、保育員、家政服務(wù)員、保潔員、裝飾裝修工、養(yǎng)老護(hù)理員、育嬰員等都獲入冊。

首先，這次放寬職業(yè)加分的職業(yè)種類，顯示出了廣州應(yīng)有的包容。一直以來，廣州這座快速發(fā)展的城市因包容而被稱道，這次積分新政目光投向艱苦行業(yè)一線人員，為其開辟入戶小通道，也是符合廣州個性之舉。

其次，這也是應(yīng)對“用工荒”的合理舉措。近年來， “用工荒”成為廣州難解的病癥。一些技術(shù)含量相對較低的工作長年虛位以待卻無人問津，顯示出的除了是“廉價勞動力”的優(yōu)勢日漸下降，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)急需調(diào)整以外，背后還存在工人福利收入一直沒有得到最大化，社會保障空心等問題。很多來粵務(wù)工人員雖然有白紙黑字簽訂的合同，但是包括養(yǎng)老、醫(yī)療等在內(nèi)的社保繳納卻與居民差距甚大。而作為父母最看重的問題——子女教育，同樣沒有得到強(qiáng)有力的保障?？梢?，“用工荒”背后是權(quán)利的缺失，因此，這次把包括保安員、餐廳服務(wù)員、保育員、家政服務(wù)員等工種納入加分項目中，是相關(guān)部門對于解決用工問題使出的多元化對策。政府通過積分入戶新政給予外來務(wù)工人員信心和誠意，給他們提供合情合理的生活保障，相信會是單純提高工人工資以外的另一個有效對策。

但是，要鞏固以上的舉措，相關(guān)部門還要提高公共服務(wù)能力。雖然從入戶政策來看，新政在入戶門檻問題上發(fā)生了很大的變化，但今年積分入戶的指標(biāo)與去年一樣，仍然是3000個。而去年初相關(guān)部門曾宣稱今后不再有限額，達(dá)到積分就可入戶，但從目前政策來看，“不設(shè)限”依然有難度?？梢姡嚓P(guān)部門對廣州提供的公共服務(wù)預(yù)判依然保守。這就要求，部門與部門之間提高協(xié)調(diào)能力，在社會治理的模式下進(jìn)行多角度的創(chuàng)新和完善。尤其是關(guān)乎新落戶市民的社會保障、住房條件、子女教育、就業(yè)信息、就業(yè)培訓(xùn)等一系列問題上要協(xié)同解決。只有在這些領(lǐng)域上的公共服務(wù)能力有了一定的提高，入戶“不設(shè)限”的目標(biāo)才能逐漸實現(xiàn)。

戶口問題，背后其實是福利和公共服務(wù)難題，辦好這件事對平衡各方需求是個考驗。

——關(guān)注戶籍改革系列評論之三

國務(wù)院日前印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出，要全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序開放中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，特大城市嚴(yán)格控制人口規(guī)模，實施“一城一策”。

以人口規(guī)模而不是行政級別來落實差別化落戶政策，尤其是針對特大城市采取一城一策的細(xì)化辦法，是本次戶籍改革思路的一大亮點(diǎn)。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，一些城市發(fā)展水平與其行政級別已產(chǎn)生實質(zhì)上的脫節(jié)，發(fā)達(dá)地區(qū)的一個普通地級市，人口可能比中西部一些省會城市還多。按照人口規(guī)模來制定未來計劃，無疑是更為貼近現(xiàn)實的一種制度安排。要讓這種制度安排取得實效，不至于成為“改革空調(diào)”，需要從兩方面入手。

首先，地方政府的具體落戶政策如何制定，決定了人口合理分布、有序流動的頂層設(shè)計目標(biāo)能否實現(xiàn)。2013年中國社科院發(fā)布《城市藍(lán)皮書》稱，一個農(nóng)民工“市民化”的公共成本平均為13萬元。落戶門檻劃得高一點(diǎn)還是低一點(diǎn)，牽涉到地方政府的“荷包”，不排除個別地方可能會有外松內(nèi)緊的地方保護(hù)思想，或承諾給流動人口的市民待遇口惠而實不至。有鑒于此，國家對地方改革進(jìn)度必須拿出具體時間表和配套評估機(jī)制，防止戶籍改革在地方層面淪為“擠牙膏式”的被動改革。

其次，即便各地落戶門檻都嚴(yán)格按照改革思路劃定，人口有序流動是不是就一定會實現(xiàn)呢？我們不能忽視一個現(xiàn)實悖論，目前人口遷徙流向與差別落戶引導(dǎo)的方向呈反相關(guān)，全國跨省外出的農(nóng)民工主要集中在大城市和特大城市。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國有一半農(nóng)民工集中于中國前十大城市，其中四分之一集中于前四大城市。遵循差別落戶精神，未來落戶特大城市的難度并不會明顯降低。如何理順這一矛盾，需要系統(tǒng)性地考慮。

一方面，大城市、特大城市完善積分落戶制度要更加公平透明。在總量控制的前提下，“不患寡而患不均”的機(jī)會平等就顯得尤其重要。國家需對各地積分入戶的制度公平進(jìn)行考察，并嚴(yán)查可能出現(xiàn)的舞弊行為。對于更多無法落戶的流動人口，必須切實提高居住證的含金量，這需要財政轉(zhuǎn)移支付、公共服務(wù)均等化等政策工具再給力一些。

另一方面，提高中小城市對流動人口的吸引力，可能是落實差別落戶乃至整個戶籍改革成敗的關(guān)鍵一步。戶籍放開只是打開了中小城市的大門，但人們愿不愿意走進(jìn)去，恐怕還需市場化配置，尊重他們的自由選擇。比如新生代農(nóng)民工看重的不再僅是收入，他們有很強(qiáng)的自我發(fā)展意愿，需要更好的醫(yī)療教育，更充分的社會保障，更豐富的上升渠道，更公平的競爭規(guī)則。

無論是差別落戶還是一城一策，戶籍改革的制度設(shè)計看到了中國的復(fù)雜性，看到了不同城市間發(fā)展水平的巨大差異。要讓改革真正落到實處，人口有序流動，也不是某一項改革單兵突進(jìn)就能見效的。不僅要嚴(yán)格落實差別化的落戶政策，靠政策的手推著走；也要提升中小城市發(fā)展水平和落戶含金量，靠市場的手拉著走，戶籍改革才能走快走穩(wěn)。

戶籍制度改革意見的出臺，農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的并軌，意味著長期封堵在城市居民和農(nóng)村居民之間那座巨大的墻，將被正式推倒。這堵墻的推倒，是否意味著農(nóng)村居民會大規(guī)模涌向城市呢？廣大農(nóng)民會不會放棄手中的土地，以此來換取一份象征著城市人“身份”的城市居民證呢？

據(jù)報道，四年前中國社科院曾經(jīng)進(jìn)行過一個調(diào)查，參與調(diào)查的人數(shù)也近11萬人，但是，調(diào)查的結(jié)果卻有點(diǎn)出人意料。70后、60后農(nóng)民工不愿轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶口的為80％；而80后不愿轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶口則為75％，同時加了一個條件，如果要交回承包地才能轉(zhuǎn)戶口，不愿轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶口則高達(dá)90％。

戶籍改革的主要目的之一，就是要讓農(nóng)民進(jìn)城，讓農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)起來，讓千家萬戶種地變成集中耕種，以此來提高土地的利用效率，提高糧食等農(nóng)作物的產(chǎn)量以及降低生產(chǎn)成本、減輕管理壓力。然而，九成農(nóng)民不愿用土地?fù)Q戶口的想法，顯然會影響到戶籍制度改革的效率。

為什么一直被認(rèn)為對農(nóng)民很具吸引力的非農(nóng)業(yè)戶口，突然變得毫無吸引力了呢？難道廣大農(nóng)民的理念真的已經(jīng)轉(zhuǎn)變到不愿進(jìn)城成為城市人了嗎？顯然，這是無法用是或者不是來回答的問題。

就農(nóng)村的實際情況來看，真正在家務(wù)農(nóng)的農(nóng)民已經(jīng)相當(dāng)少。特別是中青年農(nóng)民，基本都到了城市、到了家鄉(xiāng)之外。也就是說，進(jìn)城工作仍然是廣大農(nóng)民的首選。關(guān)鍵在于，讓他們用土地?fù)Q戶口，這就需要好好地算算賬了。因為，對廣大農(nóng)民來說，不管土地的收益如何，也不管他們是否會在土地上投入很多的時間和精力，有一點(diǎn)可以肯定，那就是只要土地還在自己手中，圍繞土地的權(quán)利就不會從他們的手里輕易消失。即便在城市務(wù)工享受不到平等的權(quán)利，有土地這份權(quán)利作保證，還能使他們與城市居民有一個可以比較的空間和平臺。如果土地也失去了，而進(jìn)城以后應(yīng)享受的權(quán)利享受不到，或享受不平等，那么，他們作為公民的權(quán)利也就會失去很多。

一些農(nóng)民不愿輕易用土地?fù)Q戶口，說白了，就是在算權(quán)利賬，算戶口帶來的權(quán)利能否與土地產(chǎn)生的權(quán)利相對應(yīng)，甚至更高。否則，就會堅持保留土地，到城市打工的理念，那么戶籍改革也就難以有效地向前推進(jìn)。

事實也是如此，這些不愿選擇轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)民，大多都是在城市務(wù)工的人員，他們在城市務(wù)工過程中，已經(jīng)充分感受到了權(quán)利不平等帶來的精神壓力和生活壓力，感受到一旦失去土地后可能帶來的心理恐懼。因為，只要土地在手，哪怕城市不再需要自己了，自己不喜歡城市了，也可以選擇回到土地上去，去充分享受土地帶來的權(quán)利和快樂。

這也意味著，在推進(jìn)戶籍制度改革過程中，要想讓廣大農(nóng)民自覺自愿地用土地?fù)Q戶口，從而推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程，提高中國的城市化率，最有效的途徑，就是要實現(xiàn)權(quán)利的均等化，讓失去土地的農(nóng)民不至于成為二等公民，不成為城市的邊緣人口。而這，恰恰是目前城鎮(zhèn)化過程中的最大難點(diǎn)，也是最大薄弱點(diǎn)。一些地方為了騰出建設(shè)和開發(fā)用地而實施的所謂新型城鎮(zhèn)化，絕大多數(shù)都沒有能夠有效保障失地農(nóng)民的權(quán)利。凡是失去土地的農(nóng)民，都是名下的資產(chǎn)大幅增加了，生活水平與質(zhì)量卻大大降低了，從而形成了畸形的小康標(biāo)準(zhǔn)。亦即資產(chǎn)已經(jīng)達(dá)到小康甚至現(xiàn)代化水平，而生活卻由原來的小康退回到了溫飽。原因是，這些地方并沒有在讓農(nóng)民交出土地的同時，給農(nóng)民足夠的就業(yè)空間或社會保障。尤其是年齡較大的農(nóng)民，基本都返回到了溫飽甚至貧窮狀態(tài)。

這對廣大農(nóng)民來說，無疑是一個很不好的導(dǎo)向、很不好的示范。自然，他們在考慮用土地?fù)Q戶口問題上，就不可能不認(rèn)真、細(xì)致地算好權(quán)利賬，把失去土地以后的風(fēng)險和困難想得更多一些。

更重要的是，在農(nóng)業(yè)技術(shù)水平不斷提高，農(nóng)村環(huán)境不斷改善的大背景下，即便在農(nóng)村生活，質(zhì)量和水平也未必比在城市差。更何況，城市的下崗和失業(yè)狀況也比較嚴(yán)重，給他們的啟迪和影響也很大。與其拿土地?fù)Q戶口自斷后路，不如拿著土地到城市務(wù)工或生活，城市的權(quán)利少一點(diǎn)，農(nóng)村的權(quán)利則有保障。這就給了城市決策者一個嚴(yán)峻的課題：如何在推進(jìn)戶籍改革的同時，讓失去土地的農(nóng)民能夠在權(quán)利上充分平等，以此來消除廣大農(nóng)民的顧慮。

戶籍改革的路很長，遠(yuǎn)不只是戶口并軌那么簡單。

譚浩?。ńK 職員）

聚焦“戶籍制度改革”系列之二

7月30日，國務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》。戶改新政能否改變以往“雷聲大，雨點(diǎn)小”的尷尬，是許多人關(guān)注和待解的疑問。

國務(wù)院這次正式公布的《意見》，兼顧建制鎮(zhèn)、大中小城市、特大城市各自不同的實際，根據(jù)各地的人口規(guī)模和綜合承載能力的不同情況，實行差別化的落戶政策?？偟囊笫?，能放開的放開，該控制的控制。目標(biāo)是到2020年，要有1億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

在有遷移落戶需求的群體中，農(nóng)民工占了很大比重。他們是改革開放以來伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展成長的新型勞動大軍，也冀望通過戶改能更好更順暢地融入城市。數(shù)據(jù)顯示，截至今年6月底，我國外出農(nóng)民工已經(jīng)達(dá)到了1．74億，其中大約有50％以上的外出農(nóng)民工分布在縣級市和地級市。從這個角度說，無論是促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，還是促進(jìn)農(nóng)民工落戶，中小城市是農(nóng)民工市民化的主要吸納地?，F(xiàn)在我們需要正視和解決的問題是，近年來不少中小城市實際上已經(jīng)放開了落戶政策，但是卻沒有吸引農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口前來落戶。這是為什么？恐怕主要的原因還是只破除了“進(jìn)得來”的瓶頸，卻未能解決如何“留得下”的問題。這既是本次戶改新政要直面的問題和承擔(dān)的使命，也是眾望所在、民心所盼。

削低中小城市落戶門檻只是消弭農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口、本地戶口與外地戶口之間差異，促進(jìn)人口轉(zhuǎn)移的第一步，更重要的還是要通過增強(qiáng)中小城市的吸引力，讓農(nóng)民工進(jìn)得城來還要待得住，要對融入城市后的未來有美好、穩(wěn)定的預(yù)期。既要有“樂業(yè)”的安全感，又要有“安居”的穩(wěn)定感，還要有與城里人平等享受各種權(quán)利的“尊嚴(yán)感”。

從這次國務(wù)院最新發(fā)布的戶改意見以及近期國家有關(guān)的規(guī)劃部署中，我們已經(jīng)看到了這樣的表述和努力。一是對農(nóng)民工來說，要想真正融入城市，“樂業(yè)”是“安居”的前提，不能穩(wěn)定就業(yè)何談在城市長期立足？要解決這個問題，需要我們從供給和需求兩方面同時著力。一方面要通過政府補(bǔ)貼的技能培訓(xùn)，提升農(nóng)民工適應(yīng)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，另一方面要在中小城市大力發(fā)展服務(wù)業(yè)、中小企業(yè)及勞動密集型產(chǎn)業(yè)，提升這些城市對轉(zhuǎn)移勞動力的吸納能力和就業(yè)容量。二要體現(xiàn)以人為本，解決轉(zhuǎn)移人口的后顧之憂。這一點(diǎn)，從這次戶改意見不再像以往只針對已在城市居住和就業(yè)的人員本人，而是兼顧了其配偶、父母及子女的落戶需求即可看出。近年來，農(nóng)村里由農(nóng)民工外出帶來的“空巢老人”“留守兒童”問題，已成了許多人心頭揮之不去的痛。從這一點(diǎn)來說，這次的戶改意見也體現(xiàn)出了富于人文關(guān)懷的政策暖意。三是公共服務(wù)的均等化是城市增強(qiáng)對外來人口吸引力的關(guān)鍵?！爱惖馗呖肌眴栴}只是這方面的一個典型體現(xiàn)，其他如住房保障、養(yǎng)老、醫(yī)療保障，普惠性的政策紅利，能否讓在城市落戶的農(nóng)民，享受和原市民一樣的待遇，均體現(xiàn)城市的包容力，也影響外來落戶者的幸福指數(shù)。

戶籍改革，既關(guān)乎新型城鎮(zhèn)化建設(shè)這樣宏觀的國家發(fā)展路徑，也與千千萬萬的家庭福祉、個體命運(yùn)密切相關(guān)。大幕已經(jīng)開啟，尤其是在我國存在半個多世紀(jì)的農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口之間的鴻溝以及依托于這種身份差別上的種種限制、門檻和差異都將有望由此逐漸消弭，這在歷史長河中是值得銘記的一刻。你，我，還有更多的人，自今始，已經(jīng)站在城與鄉(xiāng)、此地與彼地的更為通暢、更為便利的落戶通道中。

系列一：讓農(nóng)民工有序融入城市

系列三：破除壁壘讓人民自由遷徙

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聚焦“戶籍制度改革”系列之三

近日，國務(wù)院公布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（下稱《意見》），這標(biāo)志著新一輪戶籍制度改革大幕的開啟。從《意見》人們不難看出，這是一次雄心勃勃的改革，不是對現(xiàn)有戶籍政策和戶籍制度的修修補(bǔ)補(bǔ)，而是對現(xiàn)有戶籍政策的一次總體調(diào)整，是對新型戶籍制度的一次整體構(gòu)建。隨著《意見》的逐步落實到位，必將對億萬人民群眾的生產(chǎn)生活產(chǎn)生廣泛而深刻的影響。

無論是從人的自由全面發(fā)展來看，還是從市場經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置來看，都要求人民能夠有序地流動、自由地遷徙。而建立于上世紀(jì)50年代的戶籍管理制度，只是與計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的產(chǎn)物，顯然已很不合時宜。自改革開放以來，廣大農(nóng)民沖破了對土地的依賴和束縛進(jìn)城務(wù)工，極大地解放了社會生產(chǎn)力，有力地推動了城鎮(zhèn)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)步，但硬如堅冰的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度使他們變得身份模糊，人們稱之為“農(nóng)民工”。與此同時，更多的農(nóng)民由于現(xiàn)有戶籍制度的限制，被排斥在城鎮(zhèn)化進(jìn)程之外，他們的“城市夢”成為難以實現(xiàn)的夢想。

新一輪戶籍制度改革使億萬人民的自由遷徙、安居樂業(yè)成為可能。一個人的自由遷徙，不僅是擁有買一張火車票就可以從農(nóng)村到城里去打工的自由，而是在公平的制度保障下，使之在遷徙地能享受到與當(dāng)?shù)鼐用裢鹊臋?quán)利和利益。一個人的自由遷徙，也不僅是擁有從一個城市到另一個城市去工作生活的自由，而是在公平的制度保障下，使之在流動中保有而不滅失其應(yīng)有的權(quán)利和利益。而公平的制度環(huán)境，首要的一條是破除不平等的戶籍制度壁壘，使人們的自由遷徙不再只表現(xiàn)為一種形式上的自由，同時也能獲得安居樂業(yè)、實現(xiàn)自我價值和幸福人生的恒定價值。

《意見》明確提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口。這個“統(tǒng)一性”制度的建立，標(biāo)志著城里人和農(nóng)村人身份上的統(tǒng)一，標(biāo)志著幾十年來城鄉(xiāng)分割戶籍壁壘的打破。不再有農(nóng)民和居民之分，也不再有紅印藍(lán)印之別，這是一個歷史性進(jìn)步。不要小看這個進(jìn)步。身份在政策和制度上的統(tǒng)一，是城鄉(xiāng)居民平等享有公共服務(wù)和社會福利待遇不可或缺的前提，是人民自由遷徙化為現(xiàn)實的制度性奠基。

《意見》在確立統(tǒng)一的戶口登記制度的同時，確立了差異化的落戶政策。如果對國情有基本的了解，那么對全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制、有序放開中等城市落戶限制、合理確定大城市落戶條件、嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模等政策安排就會有充分的理解。人們不能指望一夜之間、幾年之內(nèi)都成為“城里人”，更不能指望都成為“北京人”、“上海人”。人是生而自由的，但又無往而不受限制。不必說特大城市、大城市，即使是中等城市，“城市病”也日甚一日?！俺鞘胁　钡穆庸倘慌c城市規(guī)劃、城市管理存在問題有關(guān)，而過快的人口增長無疑也是一個重要的變量。至于消除農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民歷史形成的待遇差別，更不可能一蹴而就。

自由遷徙是自由意志的象征，不能成為城市化率的犧牲品。當(dāng)城鎮(zhèn)缺乏足夠的吸引力，農(nóng)民不愿進(jìn)城而強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)城，就是為了個人政績而踐踏他人的自由意志。鑒于“運(yùn)動式”思維在行政工作中仍有市場，這種擔(dān)心并不多余。同樣，如果有人“逆城市化”，厭倦城市生活而遷徙至農(nóng)村，也應(yīng)當(dāng)獲得制度的公平支持。

系列一：讓農(nóng)民工有序融入城市

系列二：進(jìn)得來，還要待得住

聚焦“戶籍制度改革”系列之一

國務(wù)院總理李克強(qiáng)7月30日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，部署做好為農(nóng)民工服務(wù)工作，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

對于農(nóng)民工群體所作出的巨大貢獻(xiàn)，李克強(qiáng)總理如此表述，“在中國經(jīng)濟(jì)增長過程中，龐大的農(nóng)民工群體發(fā)揮了十分巨大、同時也是不可替代的作用。”“有研究顯示，中國近幾十年快速發(fā)展靠的是人口紅利，這個紅利很大程度上就是農(nóng)民工的貢獻(xiàn)。”概言之，我們?nèi)〉媒裉斓陌l(fā)展成果，農(nóng)民工功不可沒。因此，當(dāng)發(fā)展成果由人民共享的時候，也應(yīng)涵蓋農(nóng)民工群體，其路徑就是要讓農(nóng)民工有序融入城市。

之所以是有序而不是“一勺燴”解決，是由農(nóng)民工問題的復(fù)雜性以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程決定的。今天的農(nóng)民工群體隨著改革開放的進(jìn)程，已經(jīng)有了很大變化，再也不是農(nóng)閑時進(jìn)城打零工那么簡單。除了短期在城市靈活就業(yè)以外，一些農(nóng)民工已經(jīng)長期居住在城市并有相對固定的工作，只是戶口還在農(nóng)村。還有相當(dāng)一部分“新生代”農(nóng)民工，生在城市、長在城市，生活習(xí)慣、理念等與城市人一樣。解決“新生代”農(nóng)民工的問題，又要有不同辦法。所以我們說解決農(nóng)民工問題要實行差異化服務(wù)政策。更加重要的是，我們不是簡單解決身份問題，而是要讓農(nóng)民工在城市里住得下、有保障，讓他們能享有相同的待遇，解決這些問題要與發(fā)展同步。

當(dāng)然，徹底解決農(nóng)民工問題永遠(yuǎn)繞不開戶籍。隨著城鎮(zhèn)化改革的推進(jìn)，以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，破除城鄉(xiāng)二元體制已經(jīng)成了擺在我們面前的問題。不破除城鄉(xiāng)戶口的差異化問題，大量的農(nóng)民工仍然會被“擋在”城市之外，也就無法在城市中享有平等的待遇。但如何破除城鄉(xiāng)二元體制？如何在破除的同時不帶來新的問題？這是需要政府多方考量，并在條件成熟的情況下才能實施的。就目前而言，先解決部分農(nóng)民工的落戶問題，由小城市逐步向大城市擴(kuò)展，無疑是比較穩(wěn)妥的辦法，也是保證農(nóng)民工融入城市效果的合理方式。

讓農(nóng)民工有一技之長，是有序融入的重要保證。使農(nóng)民工成為“新市民”，關(guān)鍵是要讓他們工作有著落、生活有保障。如今的農(nóng)民工特別是“新生代”農(nóng)民工，對生活質(zhì)量也有著自己的追求，也希望從事更體面、更需要專業(yè)技能的工作。為他們提供職業(yè)技能培訓(xùn)，通過職業(yè)、技工院校，努力讓未升入普通高中、普通高校的農(nóng)村應(yīng)屆初高中畢業(yè)生都能接受職業(yè)教育，一方面可以造就支撐產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的較高素質(zhì)勞動新軍，另一方面也可以在一定程度上緩解“用工荒”。一些地區(qū)出現(xiàn)的“用工荒”，固然有部分農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的原因，也有具備一定技能要求工種人員匱乏的因素。隨著我國經(jīng)濟(jì)的提檔升級，對產(chǎn)業(yè)工人的職業(yè)技能也提出了更高要求。農(nóng)民工作為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，也要讓他們跟上發(fā)展的腳步，逐步擺脫臟累差的工種和工作環(huán)境，成為真正意義上的藍(lán)領(lǐng)。在這個過程中，對于一些老問題如欠薪問題，必須常抓不懈，切實維護(hù)農(nóng)民工勞動保障權(quán)益。

讓落戶的農(nóng)民工平等享有基本公共服務(wù)，是他們成為“新市民”的重要體現(xiàn)。在這方面，一些城市已經(jīng)開展或嘗試了一些工作，如公辦義務(wù)教育學(xué)校對農(nóng)民工隨遷子女開放，將農(nóng)民工納入社區(qū)衛(wèi)生計生服務(wù)范圍，逐步將有意愿的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險，將住房保障和公積金制度實施范圍逐步擴(kuò)大到農(nóng)民工等。作為讓農(nóng)民工融入城市生活的關(guān)鍵，這些基礎(chǔ)性的工作一定要做好、做到位。在綜合考量城市發(fā)展水平的前提下，有能力開展的工作要先期做好準(zhǔn)備、理順環(huán)節(jié)，要讓符合條件的農(nóng)民工能夠順利地享有基本公共服務(wù)；對于那些暫時還不具備條件全面展開的工作，也不能停滯不前，要進(jìn)行探索性嘗試，為全面展開積累經(jīng)驗。為農(nóng)民工提供服務(wù)是一項全局性和長期性的工作，各級各地要按照中央政府的統(tǒng)一部署，加深認(rèn)識，加速開展。

讓農(nóng)民工有序融入城市，我們的社會也需要一次思想上的洗禮。社會上不乏將農(nóng)民工視為城市的“二等公民”的看法，然而，農(nóng)民工也是廣大勞動人民的一分子，而且是做出了很大貢獻(xiàn)甚至犧牲的一分子。對于這樣一個群體，我們的社會不僅要從物質(zhì)上回饋，還要從精神層面給予他們應(yīng)有的尊敬，讓他們能體面地在城市中生活。

系列二：進(jìn)得來，還要待得住

系列三：破除壁壘讓人民自由遷徙

【在以前，我國正向、反向的人口流動，都會受到戶籍制度的障礙。而今農(nóng)業(yè)戶口取消，讓這問題迎來解決的契機(jī)?！?/p>

國務(wù)院日前公布《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，決定取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)分，引起廣泛關(guān)注。而此舉也勢必對流動人口問題的走向帶來影響。

應(yīng)看到，我國流動人口概念的形成，和公共服務(wù)的供給體系有直接關(guān)系。我國的戶籍制度決定了公共服務(wù)資源的分配，也因此決定了城鄉(xiāng)間、城市間的福利差距。如果說，早前我們的矛盾體現(xiàn)在城鄉(xiāng)關(guān)系上，那改革開放三十年后，這個矛盾發(fā)生了變化，區(qū)域間、城市間的發(fā)展差距也越來越大，城市間的戶口對換也越來越困難。城市間的流動人口越來越多，如果解決了他們的戶籍，他們可帶動的經(jīng)濟(jì)增長和地區(qū)消費(fèi)能力的提升是更大的，但以前的政策中忽視了該問題。

戶改矛盾不在城市，而在原有戶籍體系

在最新的戶籍制度改革過程中，我們發(fā)現(xiàn)，考慮到就地就業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益等因素，城市近郊的農(nóng)民進(jìn)城的愿望大幅度降低。在一些地方，農(nóng)民實際上不愿意進(jìn)城，但地方政府為了獲取土地，強(qiáng)制將這些農(nóng)民戶籍轉(zhuǎn)為城市戶籍。

隨著流動人口問題的突出，戶籍制度改革的矛盾焦點(diǎn)不僅在于城市，更在于我們原有的戶籍體系。小城鎮(zhèn)流動人口流向中等城市、大城市是一個方面，城里人能不能進(jìn)村呢？村莊間可以流動嗎？答案是不能。這些問題都是我國流動人口在這個戶籍制度體系下的一個基本現(xiàn)實。人口流動的問題不簡單體現(xiàn)在城市間，也不僅僅體現(xiàn)在城鄉(xiāng)間，正向、反向的流動都受到戶籍制度的障礙。另外，戶籍制度與福利相連。

不能解決流動人口的戶籍問題，也和我們經(jīng)濟(jì)增長模式有關(guān)。過去三十年我國的經(jīng)濟(jì)增長，有人歸結(jié)為市場，實際上，與政府和市場雙重作用壓低要素價格的低成本競爭有重要關(guān)系，包括土地成本、勞動力成本，還有管理成本。這些年勞動力價格在上漲，為什么投資還是很多呢？就是因為城市降低公共服務(wù)供給對降低企業(yè)成本發(fā)揮了作用，這個一方面對企業(yè)有利，另一方面對降低城市成本有利。所以不管在公開還是私下的場合，幾乎沒有城市愿意放開戶籍管理限制，都不想把財政的一部分拿出來去解決勞動力的成本。

城市人口精英化，必然導(dǎo)致外來人增加

過去研究流動人口問題，研究戶籍制度問題，研究農(nóng)民工問題，更多是從農(nóng)村的角度考慮。但是，有些城市決策者覺得農(nóng)村問題在整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展中并不是主要的。所以，反過來站在城市的角度研究城市人口結(jié)構(gòu)，就會發(fā)現(xiàn)，有些人對城市問題并不了解。

在強(qiáng)化城市福利體系情況下，城市的人口結(jié)構(gòu)逐漸精英化。很多城市的人口政策和落戶政策，如廣州，要求勞模、技工、副教授、博士生，北京博士生要35歲以下、碩士生27歲以下、本科生25歲以下，這種種的條件，使城市人口逐漸精英化。各個城市都希望減少外來人口的負(fù)擔(dān)，更多地減少農(nóng)民工的流動。但許多大城市搞人口控制，人口一直沒有停止增長。這是因為，城市發(fā)展過程中，精英階層進(jìn)入城市后，需要更多的服務(wù)人口配套，如吃飯需要服務(wù)人員等等。精英人口的增長對于外來人口增長的作用是不可逆轉(zhuǎn)的。

所以有兩件事特別值得注意，第一是為什么熟練的服務(wù)業(yè)人員、熟練的技工短缺？這是因為大量的流動人口中45歲以上的回鄉(xiāng)了，他們在城市里沒有長期打算。如果城市對他們有長期的公共服務(wù)供給，他們勞動的熟練程度會在這樣的就業(yè)條件下大幅提高，45-65歲這批熟練的技工在城市將大幅增長。比如香港，解決居住證只要7年的崗位服務(wù)，只要不是非法的工作，就可解決在香港的長期居留問題。如果他們工作熟練，那更好。這是第一個問題。

第二，對于未來流動人口和勞動力增長速度的評價到底怎么樣？隨著新型工業(yè)化、信息化的發(fā)展，我們已經(jīng)到了資本和技術(shù)的新階段，長期趨勢下，勞動力不是短缺而是過剩，意味著將產(chǎn)生大量的過剩勞動力，流動人口在城市的就業(yè)問題將會越來越突出。

另外，流動人口是一個富有活力的群體。任何一個國家，一流的城市都離不開流動人口。流動人口的問題，比如戶籍，不是說一天就能完全解決的。但把已經(jīng)在城市長期居住的流動人口納入到戶籍體系中，無疑會對流動人口問題有很好的影響。

□李鐵（中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任）

（本文根據(jù)作者在“新型城鎮(zhèn)化和流動人口社會融合論壇”演講整理）

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據(jù)中國之聲《央廣新聞》報道，關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見30日公布，上午國務(wù)院新聞辦舉行發(fā)布會，公安部副部長黃明等部委負(fù)責(zé)人介紹了意見的內(nèi)容，并回答記者提問。黃明表示，這次戶籍政策是一次總體調(diào)整，將在全國實施差別化的落戶政策，其中對建制鎮(zhèn)和小城市是全面放開，只要有意愿、想落戶，有合法穩(wěn)定的住所，哪怕是租的房子都可以落戶。（7月30日，中國新聞網(wǎng)）

為控制特大城市的人口規(guī)模，促進(jìn)小規(guī)模城市的長足發(fā)展，這次推進(jìn)戶籍制度改革的力度，堪稱“史上最大”。與過去歷次戶籍制度的改革相比，這次改革的涉及面之廣，不再是局部的、部分的、條文式的調(diào)整，而是上升到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的層面，是在全國范圍內(nèi)實施的全面而深化的一次戶籍制度改革與規(guī)劃。但是，就筆者看來，如果將特大城市“瘦身健體”的希望，僅僅投注在小城市的降低門檻與全面放開，對特大城市而言，可能既瘦不了身也健不了體。

按照這次戶籍制度改革的初衷，無非是想根據(jù)每個城市的實際情況，因城施策、一城一策，加快城市的轉(zhuǎn)型升級。通過適當(dāng)?shù)卣{(diào)整與疏散，嚴(yán)格控制特大城市的發(fā)展規(guī)模與節(jié)奏，從而緩解城市人口壓力，實現(xiàn)各類大中小城市的均衡健康發(fā)展，并由此完成一次新型戶籍制度的整體構(gòu)建。然而，現(xiàn)實效果恐怕并不盡如人意，該放開的城市放不開，該控制的城市控制不住。原因就在于，在北上廣等一線城市因為政治地位或經(jīng)濟(jì)地位，有著其他國內(nèi)城市所無法企及的得天獨(dú)厚。這意味著更加優(yōu)越的教學(xué)資源、醫(yī)療資源，更加健全的城市功能，公共設(shè)施；也意味著更加濃厚的文化底蘊(yùn)，更加廣博的人脈資源；還意味著更多人生的美好機(jī)遇，更多夢想實現(xiàn)的可能。

“羅馬不是一天造成的”。北上廣等一線城市的繁榮與輝煌，也不是三五天就可能造就的，國內(nèi)其他城市的醫(yī)療條件、學(xué)術(shù)氛圍等各方面綜合條件，尤其是四線、五線等小城市，在短時間內(nèi)根本無法與一線城市媲美。由此可見，對城市的外來者來說，一線城市的優(yōu)越，不是說能逃離就能逃離，不是說能割舍就能割舍的。即便在一線城市不能與本地人同等地享受各類保障與福利，即便小規(guī)模城市完全放開了入戶的門檻，就算開出了“租房落戶”的誘惑式政策，到頭來恐怕還是客觀上逃不開一線城市，主觀上也割舍不掉。

當(dāng)然了，這次“租房落戶”政策的問世，并非沒有一點(diǎn)利好消息。至少對小城市的外來人口，尤其是農(nóng)民工，無疑是一劑強(qiáng)心針。他們今后將不再只是城市發(fā)展的建設(shè)者和締造者，從此以后還多了一重身份——城市建設(shè)成果的享受者。而隨遷子女也將與其他的城里孩子一樣，站在同一起跑線上，平等地享有受教育的權(quán)利。從這個角度來看，“租房落戶”政策，既化解了新生代農(nóng)民工城市邊緣化的危機(jī)，也找回了他們久違的城市歸屬感。

說到底，“租房落戶”值得肯定，但是如果將緩解特大城市的人口壓力，為特大城市“瘦身健體”的希望，僅僅寄托在小規(guī)模城市的租房落戶上，恐怕只是相關(guān)部門的一廂情愿而已，對特大城市而言，可能既瘦不了身也健不了體。有關(guān)部門還需在配強(qiáng)中小城市醫(yī)療教育等資源，完善城市功能，夯實發(fā)展基礎(chǔ)上做文章。畢竟健康的城市化，歸根結(jié)底始終離不開健全而完善的城市功能與城市承載力。

國務(wù)院日前印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》。意見指出，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。改進(jìn)城區(qū)人口500萬以上的城市現(xiàn)行落戶政策，建立完善積分落戶制度。最重要的是：取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)別。（7月30日，中國新聞網(wǎng)）

當(dāng)國內(nèi)的改革步入了“深水區(qū)”，人們發(fā)現(xiàn)深層次的改革尤其是涉及民生問題的改革無不與戶籍制度相關(guān)。這份意見開啟了國內(nèi)戶籍改革的破冰之旅，是公眾期待已久的，其意義現(xiàn)實而深遠(yuǎn)。

毋庸諱言，先前的戶籍制度嚴(yán)重滯后于改革的深入，拖了改革深化的后腿，有時，甚至成了改革的絆腳石。比如，往往因為戶籍制度的干擾，農(nóng)民工難以真正融入城市，難以在城市之間自由流動，并出現(xiàn)了子女就學(xué)難、難以與當(dāng)?shù)爻鞘芯用裣硎艿酵鹊纳鐣＠Ｕ系葐栴}。這樣一來，就阻滯了新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

明眼人一看便知，每個人的戶籍都與福利緊密聯(lián)系在了一起。在某一城市中，外來人員取得了當(dāng)?shù)爻鞘械膽艏?，就意味著與當(dāng)?shù)爻鞘芯用裣硎艿搅送鹊纳鐣＠Ｕ?。可見，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別是計劃經(jīng)濟(jì)時代的產(chǎn)物，對應(yīng)的是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的影子。

如今，取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)別，意味著應(yīng)填平社會福利保障、公共服務(wù)不平等的鴻溝，努力實現(xiàn)市民待遇的普惠化，讓外來人員在社會保障、教育、醫(yī)療、住房等方面與市民待遇并軌。正因如此，地方政府光有松動戶籍限制的熱情當(dāng)然不夠。我們更應(yīng)思考，我們是否做好了市民待遇普惠化的實際準(zhǔn)備。就學(xué)、看病、養(yǎng)老、衣食住行……這些問題都是實實在在的，都需要真金白銀，也都需要調(diào)控與疏導(dǎo)，籌劃與解釋。這誠然更將考驗地方政府的智慧與能力！

7月30日，國務(wù)院公布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》。《意見》就推進(jìn)戶籍制度改革提出3方面11條具體政策措施。一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分。一是進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策。全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，有效解決戶口遷移中的重點(diǎn)問題。（7月30日，新華網(wǎng)）

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口，這標(biāo)志著“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺。全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，進(jìn)一步淡化了城鄉(xiāng)戶籍觀念，有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，如是舉措體現(xiàn)了人性化戶籍改革思路。但是，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)控特大城市人口規(guī)模，意味著戶籍改革僅限于中小城市，大城市戶籍藩籬并沒有拆除，特大城市落戶政策還可能進(jìn)一步收緊，未免讓人遺憾。

雖說全面放開戶籍制度難度較大，戶籍改革不會一蹴而就。但是，在戶籍制度中處于不利地位的民眾對此充滿期待。大城市特別是特大城市的戶籍門檻依然高不可攀，戶籍改革之路任重而道遠(yuǎn)。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，只是在同一地域范圍內(nèi)消除城鄉(xiāng)戶籍差別，不同地域戶口附加值差異較大。特別是特大城市與小城市的戶口附加值差別明顯。通俗地講，統(tǒng)一登記居民戶口，只是一張小范圍通用的地方糧票。我認(rèn)為，戶籍改革關(guān)鍵要剝離戶籍的附加福利，賦予不同戶籍性質(zhì)，不同地域人員平等權(quán)利。

因為戶口的不同，公民實際享受到的權(quán)利其實并不平等。這不僅涉及城鄉(xiāng)二元化體制，大中小城市、小城鎮(zhèn)之間，貧困地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)之間，戶口的附加功能差異明顯。國務(wù)院參事馬力曾表示，戶籍制度背后附加了大量福利制度。農(nóng)村和城市福利待遇人均差別33萬。在特大城市，這種差別甚至上百萬。不同地區(qū)戶口附加值差異到底有多大？我們不妨擷取幾種公共服務(wù)來探討這個問題。

其一，盡管各地都出臺了住房保障政策。但是，不少外來人員被排除在住房保障政策之外。在大城市尤其是特大城市，是否享有保障房待遇，其經(jīng)濟(jì)附加值差異動輒上百萬元，幾乎是勞動者一輩子的收入，因戶籍制度派生出來的住房福利差異存在巨大差別。

其二，盡管全國統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系接轉(zhuǎn)制度已經(jīng)建立。但是公民養(yǎng)老保險統(tǒng)籌部分尚不能全額跨省轉(zhuǎn)移，社保流動依然比較困難。由于異地就醫(yī)結(jié)算制度尚未全面建立，居民看病跨地區(qū)報銷并不容易。居民外地求學(xué)、就業(yè)、定居還存在一些制度瓶頸。社保、醫(yī)保“一卡通”并未實現(xiàn)“全國通”。

其三，教育附加值很夸張。由于教育資源配置不均，外來人口不僅不能享受當(dāng)?shù)貎?yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育資源，也不能異地報名高考。雖說教育部出臺了異地高考政策，但是考生錄取率高的地區(qū)，根本不愿放開異地高考。在北京，外來工隨遷子女即便具備了合法穩(wěn)定住所、合法穩(wěn)定職業(yè)、在京連續(xù)繳納社保三個“已滿6年”與“連續(xù)在京就讀高中3年”等苛刻條件，也只能報考高職院校。如此異地高考方案形同雞肋。

其四，一些城市推出的住房、車輛限購政策，把外來人口排除在外。如果外來人口沒有當(dāng)?shù)貞艏蛘呱绫＠U費(fèi)沒有達(dá)到足夠的年限，即便手捧鈔票也無法在自己生活的城市買房買車。

大、小城市公共服務(wù)、公共資源分配兩重天，住房保障沒有份，社保醫(yī)保不自由，教育不平等，買房買車被限制。公民安居樂業(yè)的基本要素都不具備，收緊特大城市落戶政策，部分大城市關(guān)門享受好福利，談何公共服務(wù)均等化？

取消城鄉(xiāng)二元制戶籍結(jié)構(gòu)，放開中小城市落戶限制不難；難的是，改變戶籍的福利功能，對不同地域的人平等賦權(quán)。如果把每個公民都納入統(tǒng)一的權(quán)利保障視野，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，公民在中小城市也能公平分享發(fā)展機(jī)會與社會資源，實現(xiàn)安居樂業(yè)，他們也不會如此神往大城市了。

【焦灼的聲音里,常常伴有沉重的現(xiàn)實難題,應(yīng)合理采納他們的意見,積極穩(wěn)妥接收其入籍】

7月30日,國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》向全社會發(fā)布,意見指出,將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度,取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型,統(tǒng)一登記為居民戶口。這標(biāo)志著,備受關(guān)注的戶籍制度改革,邁入了新的實質(zhì)性階段?！兑庖姟返陌l(fā)布,將在實現(xiàn)全國人口有序流動、最大程度釋放人口紅利、維護(hù)社會公平正義等方面產(chǎn)生重要推動作用。

我國戶籍制度的城鄉(xiāng)二元格局存在已久,隨著改革開放深入推進(jìn),陳舊的戶籍制度與時代發(fā)展嚴(yán)重脫節(jié),早就到了不得不改的時候。諸多社會福利與戶籍制度掛鉤,也一直飽受詬病。比如,一些城市在招工時,要求求職者必須具有本地戶籍；一些地方的有些部門,員工明明在同樣的崗位從事同樣的工作,僅僅因為戶籍不同,就實行差別化待遇,嚴(yán)重影響單位內(nèi)部和諧,且嚴(yán)重?fù)p害社會公平。

國務(wù)院此次推出進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見,與黨的十八大、十八屆三中全會以及去年底召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議有關(guān)戶籍制度改革要求的一脈相承。特別是《意見》提出堅持積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序,堅持以人為本、尊重群眾意愿,堅持因地制宜、區(qū)別對待,堅持統(tǒng)籌配套、提供基本保障這“四個堅持”的基本原則,體現(xiàn)了有關(guān)方面順應(yīng)民意,推動戶籍制度改革的積極、穩(wěn)妥、審慎的態(tài)度。

不過,僅有積極、穩(wěn)妥、審慎的態(tài)度,恐怕仍難以滿足民眾對于加快推進(jìn)戶籍制度改革的迫切愿望。至少,在很多人看來,與戶籍制度相關(guān)的個人就業(yè)、孩子升學(xué)等種種問題,既等不得也等不起。改革開放幾十年來,一批批農(nóng)民工背井離鄉(xiāng)來到城市,他們貢獻(xiàn)了自己的青春,希望能用自己多年的辛勞換來下一代在城市接受更好教育的機(jī)會。然而,因為戶籍制度壁壘的存在,在他們自己忍受種種不公平待遇后,孩子入學(xué)、升學(xué)等問題,竟也同樣成了無法回避的現(xiàn)實難題。

這些難題,近些年在大城市以及特大城市中體現(xiàn)得尤其突出。究其因,長期以來資源分配向大城市、特大城市傾斜,使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及向居民提供的基本公共服務(wù),較之中小城鎮(zhèn)更加健全、水平更高,這也使得大城市和特大城市在人口的積聚方面更有吸引力,進(jìn)而造成了戶籍制度上的身份不同,并引發(fā)了種種不公平問題,這在大城市和特大城市更加明顯。為此,加快推進(jìn)大城市、特大城市的戶籍制度改革,解決戶籍制度所帶來的不公正問題,更加符合民眾期盼。

如今,《意見》規(guī)定,在調(diào)整戶口遷移政策方面,對不同城市實行的是不同的政策?，F(xiàn)實表明,和建制鎮(zhèn)、小城市、中等城市的落戶相比,人們更加關(guān)注大城市和特大城市落戶問題。建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制“全面放開”,中等城市“有序放開”,但各個大城市還只能去“合理確定落戶條件”,無疑會使廣大已居住在城市的非戶籍外來居民,還要經(jīng)受從確定落戶條件到最終實施落戶的時間考驗；而特大城市則因“嚴(yán)格控制人口規(guī)?！?不少已居住在城市的非戶籍外來居民,可能還得面對一定時間內(nèi)無法入籍的現(xiàn)實。

其實,“合理確定落戶條件”如何才算合理,“嚴(yán)格控制人口規(guī)?！蹦男┤藨?yīng)該得到照顧,都需更多地聽取民意。在這些民意當(dāng)中,既要聽取本地居民的意見,更要聽取外來居民的意見。特別是那些在當(dāng)?shù)爻鞘胸暙I(xiàn)了多年心血的外來者,以及就業(yè)能力較強(qiáng)、能適應(yīng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和市場競爭環(huán)境的人,理應(yīng)受到應(yīng)有重視。

比如,應(yīng)優(yōu)先考慮城市緊缺行業(yè)人才落戶,讓在當(dāng)?shù)毓ぷ鞒^一定年限的外來者優(yōu)先落戶等,都是值得認(rèn)真聆聽的聲音。這些焦灼的聲音里,常常伴有沉重的現(xiàn)實難題,應(yīng)合理采納他們的意見,積極穩(wěn)妥接收其入籍。使其與當(dāng)?shù)鼐用褚粯庸较碛谢竟椒?wù),才能彰顯城市的道德和良心,推動城市長遠(yuǎn)健康發(fā)展。

　　CFP供圖

國務(wù)院日前印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》。其中規(guī)定，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能。建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計制度。

在評價此次戶籍制度改革時，公安部副部長黃明指出，這次戶籍制度改革決心之大、力度之大、涉及面之廣、措施之實是以往所沒有的。是的，對我國現(xiàn)行戶籍制度稍有了解的人都能掂量出這份“改革方案”的分量，并認(rèn)同“改革力度之大前所未有”的判斷。

略為梳理一下歷史脈絡(luò)，我們發(fā)現(xiàn)，從1958年開始實施的《人口登記條例》為起點(diǎn)，現(xiàn)行的戶籍制度已經(jīng)走過50多年?！稗r(nóng)業(yè)戶口”與“城市戶口”的二元分法，為限制農(nóng)村人口流入城市提供了詳細(xì)的、周密的制度安排，在城市與農(nóng)村之間構(gòu)筑了一道高墻。在很長時期內(nèi)，“墻內(nèi)”、“墻外”是兩個封閉的“世界”，甚至還出現(xiàn)“倒吸現(xiàn)象”——城市從農(nóng)村中“抽血”。最終，以戶籍為載體與標(biāo)簽，呈現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、城市之間的就業(yè)、居住、稅費(fèi)、教育、醫(yī)療、社保、衛(wèi)生、金融等等諸多領(lǐng)域的公共福利落差，就是戶籍制度中不合理部分被不斷強(qiáng)化與固化的結(jié)果。僅以高等教育為例，相關(guān)統(tǒng)計表明，重點(diǎn)大學(xué)農(nóng)村學(xué)生比例自1990年代起不斷滑落。像清華大學(xué)2010級農(nóng)村生源僅占17%?，F(xiàn)實是，超級中學(xué)是各省重點(diǎn)中學(xué)的升級版，它們大多位于省會城市，擁有豐厚的教育經(jīng)費(fèi)與政策支持，每年幾乎壟斷了其所在省份北大清華的名額，農(nóng)村高中難望其項背。

戶籍制度改革，抹掉“農(nóng)民人口”與“非農(nóng)業(yè)人口”界線，剝離盤附在薄薄戶口本上的福利溝壑，還原戶籍制度的人口登記的基本功能，大大降低人口流動的門檻，對我國1億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以及在城市常住暫沒有落戶的人口是一個“前所未有”的重大利好。讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城筑夢，逐步享受到城市提供的義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等基本公共服務(wù)，既是對過往戶籍制度的一次糾錯，對廣大農(nóng)民的一種補(bǔ)償，也是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一雙推手，對我國經(jīng)濟(jì)和社會的正面效應(yīng)不可低估。

一項涉及全體國民的重大公共政策調(diào)整，僅有原則性指導(dǎo)意見還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，每一個與戶籍有關(guān)的權(quán)利與福利，都必須進(jìn)行同步改革，使之與戶籍改革主旨相契合。譬如現(xiàn)行的計生、社保、養(yǎng)老等公共政策，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口之間還存在一些差異，改革要向哪一邊看齊？還有，有了“頂層設(shè)計”線路圖，還必須有“地方落實”的時間表，不能再各自為政，自說自話，從而損害改革設(shè)計的整體性與連續(xù)性。

最后還要指出的是，深化戶籍制度改革僅著眼于讓農(nóng)村人進(jìn)城是不夠的，一個合理的、便利的戶籍制度應(yīng)該是，實現(xiàn)所有人口的自由流動，一切的公共政策都應(yīng)該服務(wù)這一目標(biāo)。這意味著城里人也可以走出去，走到其他城市，甚至走向農(nóng)村，在農(nóng)村扎下根來。從這個高度要求，戶籍改革剛剛起步，任重而道遠(yuǎn)。

改革連著萬家燈火，改革關(guān)乎國計民生。日前，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，標(biāo)志著這一事關(guān)億萬城鄉(xiāng)居民生活的基礎(chǔ)性改革進(jìn)入全面實施階段。

改革開放以來，在中國這片土地上，發(fā)生著人類歷史上規(guī)模最大的人口遷徙，人口流動給社會發(fā)展帶來前所未有的巨大活力。然而由于戶籍制度的限制，一些人“扎根城市卻不是城里的人”“住在城市卻難享城里的好”，種種新的矛盾對戶籍制度形成了倒逼機(jī)制、提出了改革要求。

實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)上的平等權(quán)利……新一輪戶籍制度改革，確立了在全國實施差異化落戶的政策原則，從整體上構(gòu)建起新型戶籍制度，其力度之大、范圍之廣、措施之實，前所未有。改革的推進(jìn)回應(yīng)了社會期待、順應(yīng)了發(fā)展要求，彰顯了以人為本、執(zhí)政為民的理念，體現(xiàn)著敢于擔(dān)當(dāng)、務(wù)實進(jìn)取的作風(fēng)。

從教育、就業(yè)、醫(yī)療到養(yǎng)老、土地、住房，戶籍制度改革與一系列制度密切相連，牽一發(fā)而動全身。合理引導(dǎo)人口分布、合理規(guī)劃城鎮(zhèn)布局，戶籍制度改革與工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化息息相關(guān)，一子落而滿盤活。作為全面深化改革中的重要一環(huán)，戶籍制度改革事關(guān)社會公平正義，關(guān)系全面建成小康社會目標(biāo)能否順利實現(xiàn)。各地各部門要充分認(rèn)識其深遠(yuǎn)意義，聚焦、聚神、聚力抓落實，做到緊之又緊、細(xì)之又細(xì)、實之又實，讓這一改革改成、改好。

社會主義初級階段的國情，決定了我們不可能實施一刀切的落戶政策。“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！保兑庖姟反_立的差異化落戶政策，體現(xiàn)了合理的改革路徑、科學(xué)的改革精神。只有立足基本國情、合理引導(dǎo)預(yù)期、堅持以人為本，才能在接下來的改革實踐中，既防止急于求成、運(yùn)動式推進(jìn)，也避免止步不前、等待觀望，確保群眾得實惠、改革不走偏。

戶籍制度改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要兼顧的因素多、統(tǒng)籌推進(jìn)的難度大。人口眾多、城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展差距較大，如何平衡？許多公共服務(wù)和社會福利政策長期與戶籍直接掛鉤，如何剝離？各類群體發(fā)展愿望和利益訴求多元多樣，如何協(xié)調(diào)？這些深層次矛盾，決定了戶籍制度改革既慢不得、也急不得。充分考慮大中小城市和建制鎮(zhèn)、東中西部地區(qū)的不同實際，考慮人口規(guī)模、綜合承載能力的不同情況，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，不斷擴(kuò)大教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋面，我們必將探索出一條符合我國基本國情、符合城鎮(zhèn)化客觀規(guī)律的戶籍管理之路。