在國際債務(wù)危機頻頻爆發(fā)之際,國內(nèi)日漸膨脹的地方政府融資規(guī)模引發(fā)了一場激辯。日前,高盛發(fā)布了中國已成“負(fù)債”大國的報告,認(rèn)為地方政府融資平臺或?qū)⒊蔀橹袊到y(tǒng)性金融風(fēng)險的爆發(fā)點。對此,國家發(fā)改委徐林日前表示,雖然地方政府債務(wù)風(fēng)險值得高度關(guān)注,但“不認(rèn)為這有現(xiàn)實的風(fēng)險爆發(fā)可能”。
事實上,雖然爭辯雙方各執(zhí)一詞,但均對地方政府債規(guī)模聚集迅猛的現(xiàn)象表示認(rèn)可。在中國,地方政府負(fù)債“法不容而實不止”,中央與地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配的癥結(jié)浮出水面,由此滋生的金融風(fēng)險不容小覷。對此,我們在呼吁改革國內(nèi)財稅體制的同時,一套針對地方政府的債務(wù)管理的規(guī)范亟待出爐。
值得一提的是,本輪金融危機的經(jīng)驗教訓(xùn)之一就是潛在債務(wù)危機的顯性化。從美國次貸危機到歐元區(qū)主權(quán)債務(wù)危機,皆因債務(wù)償還受挫而來。數(shù)據(jù)顯示,2009年末中國國內(nèi)地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元,同比增長70.4%??梢?,國內(nèi)地方政府實際負(fù)債規(guī)模龐大且增長迅猛,更重要的是,地方政府大都憑借土地等國有資源和資產(chǎn)作為抵押擔(dān)保。在當(dāng)前房地產(chǎn)調(diào)控的疾風(fēng)暴雨下,如果土地出讓收益出現(xiàn)縮水,這些信貸抵押資產(chǎn)的質(zhì)量有可能打折扣,最終直接導(dǎo)致地方債務(wù)危機的顯性化。市場對于地方債務(wù)風(fēng)險的擔(dān)憂就在于此,而近期的房地產(chǎn)調(diào)控政策顯然會加劇這種擔(dān)憂。
更為關(guān)鍵的是,地方政府負(fù)債本身是有悖法律的,現(xiàn)行《預(yù)算法》等有關(guān)法律嚴(yán)格禁止地方財政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債。由此,地方政府目前公開的融資變通做法有二:其一是由財政部代地方政府發(fā)行債券,即地方政府債;其二是通過“出租地方政府信用”來發(fā)行城投債。究其原因,一是地方政府體制內(nèi)的財權(quán)偏小。經(jīng)過上世紀(jì)90年代分稅體制改革,“事權(quán)向下,財權(quán)向上”已成為當(dāng)前我國中央與地方政府在財稅體制上的客觀寫照。據(jù)測算,目前中央政府控制了50%以上的總預(yù)算收入(相當(dāng)于GDP的10%),但它所控制的總預(yù)算支出不到1/4(相當(dāng)于GDP的4%-5%)。由此,地方政府則以較少的財政收入承擔(dān)了更多的公共事務(wù)責(zé)任,除了對土地財政的依賴,積極搭建融資平臺就成為它們的必然選擇。二是在于市場內(nèi)生增長動力缺失導(dǎo)致稅源不足?!锻顿Y者報》一項新近的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,在A股市場全部1700多家上市公司中,992家國企的平均稅負(fù)僅為10%,但同期民企的平均稅負(fù)卻高達24%,這表明民企稅負(fù)遠遠重于國企。盡管國有資本占據(jù)了經(jīng)濟比重的大頭,卻可以享受到種種稅收優(yōu)惠,而大量的民營經(jīng)濟稅負(fù)雖高,但始終在政策扶持范圍之外,并因為高稅負(fù)進一步遏制了發(fā)展空間,形成一個惡性循環(huán)。這就從根本上影響了地方政府財稅收入的來源,制約住地方政府債務(wù)清償能力。財稅收入來源的不穩(wěn)定,必然導(dǎo)致地方政府債務(wù)問題隱患重重。
財稅體制改革并非能夠一蹴而就,但地方政府融資則急需得到合理規(guī)制,針對目前已有的融資渠道制定相應(yīng)管理規(guī)范刻不容緩。以國際上較普遍存在的地方政府債為例,由于國內(nèi)定價機制的缺失,加之發(fā)債區(qū)域側(cè)重于經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r不佳的地區(qū),地方政府債券在本質(zhì)上只是中央財政轉(zhuǎn)移支付的變形而已,并沒有發(fā)揮出地方政府債券應(yīng)有的金融創(chuàng)新作用。以此觀之,有關(guān)部門應(yīng)對此作相關(guān)改革,設(shè)計以合理資金保障為來源的市場化地方政府債體制,此為重新“分蛋糕”之舉。此外,針對鼓勵民營經(jīng)濟的政策更應(yīng)真正落實。上周,民營經(jīng)濟“新36條”出臺,市場各方基于“舊36條”的落空,同樣擔(dān)心新政策還會遭遇“玻璃門”和“彈簧門”。而在筆者看來,“新36條”意味著調(diào)控部門正在反思既有的發(fā)展思路,畢竟依靠國資“保增長”的路徑不可能持久,市場內(nèi)生活力才是增長之本。只有民營資本真正興旺發(fā)達了,地方政府擁有了穩(wěn)定的財稅收入來源,才能夠從根本上緩解地方政府的債務(wù)危機,此為“做大蛋糕”。以此邏輯而言,“新36條”再度落空的概率極小,否則地方政府債務(wù)風(fēng)險最終的爆發(fā)將難以避免。
地方政府債務(wù)之于中國經(jīng)濟穩(wěn)定運行,就好比一個巨大的定時炸彈,穩(wěn)健地釋放出其中的火藥,才能夠最終避免風(fēng)險的爆發(fā)。
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