公元前6世紀左右管子提出“治國使眾莫如法，禁淫止暴莫如刑。威不兩措，政不二門。以法治國，則舉措而已?！钡睦砟?，表現(xiàn)出對于“以法治國”的提倡。此后，“法為治具”成為歷代的傳統(tǒng)認識。所謂“法為治具”，主要是指以法律作為君主手中治國御民的工具，成為吏民的“規(guī)矩繩墨”。據(jù)《貞觀政要》記載，唐代魏征在和唐太宗討論治國之道時曾說，“仁義，理之本也；刑罰，理之末也。為理之有刑罰，猶執(zhí)御之有鞭策也”。就是說，國家就像是一匹奔馬，皇帝就像是騎馬的御者，他手中的鞭子就是法律。這是中國古代法律工具主義的形象比喻，影響至為深遠。

在中國古代，國家制定的良法對于社會經(jīng)濟的發(fā)展、社會關(guān)系的調(diào)整與控制，對于犯罪行為的制裁以及法律秩序的確立，都起過不可或缺的積極作用，是中國古代法制的重要淵源，也是締造盛世的重要條件。正如韓非所說：“國無常強，無常弱。奉法者強，則國強；奉法者弱，則國弱?！钡糯袊鴮嵭械氖蔷鲗Ｖ浦贫?，皇帝是國家法律的制定者和最高的審判官，他的權(quán)威超越法律之上。雖有漢文帝、唐太宗尊重法律權(quán)威的一些史例，他們從國家長治久安出發(fā)，使圣意屈從于法律，如同唐太宗所說：“法者非朕一人之法，乃天下之法。”但更多的情況是法律隨著皇帝的權(quán)威而為之輕重，如漢代杜周所言：“前主所是著為律，后主所是疏為令。當(dāng)時為是，何古之法乎？”唐代白居易在談到法與吏的關(guān)系時也說：“雖有貞觀之法，茍無貞觀之吏，欲其刑善，無乃難乎？”如果把“吏”字改為“君”字，也完全符合歷史的實際。所以，古代“以法治國”締造的法制，說到底是君主人治主宰下的法制，它的作用的發(fā)揮是有局限的。

雖然如此，法律工具論不僅在古代，甚至在當(dāng)代也有一定的影響。人們經(jīng)常把法律當(dāng)做工具來對待，這與今天依法治國的要求是格格不入的。為了建設(shè)法治中國，必須清除法律工具主義的影響，牢固樹立法律權(quán)威主義的理念。法律權(quán)威主義，就是國家的一切活動都在法治的軌道上運行，任何人都受法律的約束。在這一點上，法律是至高無上的。法律的權(quán)威，需通過全面持續(xù)地推進依法治國才會在全民思想意識中樹立起來。我們必須強調(diào)古代的“以法治國”和今天的“依法治國”是有嚴格區(qū)別的。盡管只有一字之差，但是前者將法律置于工具地位，后者則奉法律為權(quán)威。以法治國，意味著法律處在權(quán)力之下；而依法治國，則意味著不管權(quán)力有多大，都要受到法律的制約，不僅把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，還把權(quán)力關(guān)在法律的籠子里。制度的籠子是防止權(quán)力的濫用，法律的籠子是懲治權(quán)力的濫用。編好用好這雙重的籠子，才能更好地使權(quán)力依法運行。